Der Deutsche Juristinnenbund e.V. (djb) bedankt sich für die Gelegenheit zur Stellungnahme im Rahmen der schriftlichen Anhörung der hessischen Landesregierung zum Gesetzentwurf des Hessischen Ministeriums für Arbeit, Integration, Jugend und Soziales zum „Hessischen Ausführungsgesetz zum Gewalthilfegesetz (HAGGewHG)“.
Wir nehmen wie folgt Stellung:
Ziel des nach großen politischen Kraftanstrengungen beschlossenen Gewalthilfegesetzes des Bundes (GewHG) ist die bundesweite Bereitstellung eines bedarfsgerechten Netzes an Schutz- und Beratungsangeboten bei häuslicher und geschlechtsspezifischer Gewalt gegen Frauen und ihre Kinder, wofür die Länder ab 2027 die Sicherstellungsverantwortung tragen. Der Umsetzungsentwurf des Hessischen Ministerium für Arbeit, Integration, Jugend und Soziales trägt dieser gesetzlichen Zielrichtung Rechnung und regelt das Recht auf konkrete Hilfe von Gewaltbetroffenen. Das Land übernimmt die zentrale Planungsverantwortung, schafft ein landesrechtliches Anerkennungsverfahren und will die Finanzierung ab 2029 unmittelbar auf die Landesebene verlagern. Der Entwurf enthält aber auch Lücken.
In einigen Aspekten sieht der djb Klarstellungsbedarf, fordert Ergänzungsbedarf oder alternative Gestaltungsmöglichkeiten.
I. Umfang der Regelung sollte erweitert werden
Die Sicherstellungsverantwortung des Landes bezieht sich gemäß § 5 Abs. 1 GewHG auf die Schutz- und Beratungsangebote des § 1 Abs. 2 Nr. 1 GewHG. Allerdings werden im GewHG selbst weitere Maßnahmen erwähnt wie z.B. Prävention, Täter- und Öffentlichkeitsarbeit, die ebenfalls der Aufgabenerfüllung dienen und auch in die Ausgangsanalyse gemäß § 8 GewHG einzubeziehen sind. Der djb regt an, dass das Land Hessen diese Aspekte bereits in den aktuellen Gesetzentwurf mit einarbeiten sollte.
II. Konkretisierung für die Entwicklungsplanung wünschenswert
Zum 31.12.2026 bereits sollen die hessischen Landkreise, Kommunen und kreisfreien Städte nach § 1 HAGGewHG-E Gelegenheit zur Stellungnahme in Bezug auf die Ausgangsanalyse, die Entwicklungsplanung und auf das Finanzierungskonzept bekommen. Auch die Träger von Schutzeinrichtungen sollen an den Analysen mitwirken. Dies ist landesweit zur Vorbereitung des HAGGewHG nach Kenntnis des djb bereits erfolgt. Für die Zukunft wären transparente materielle Kriterien, welche Anforderungen an Schutzeinrichtungen bestehen, welche Beitrag sie zu Prävention und Täterarbeit leisten und eine verbindliche Beteiligung der Fachpraxis und auch ein Verfahren für bislang nicht berücksichtigte Träger von Hilfeeinrichtungen wünschenswert. Nur so kann verhindert werden, dass der heute aktuelle Bedarf als späterer Bedarf festgestellt wird.
III. Schwachstelle im Finanzierungsverfahren 2027/2028
Für die Finanzierung der Sicherstellungsverantwortung wird ein zweistufiges Verfahren vorgeschlagen: in der ersten Stufe zunächst nur für die Jahre 2027 und 2028 (§ 4 HAGGewHG-E) owie in § 5 HAGGewHG-E, in einer zweiten Stufe sodann ab 2029.
Für die Jahre 2027 und 2028 wird in § 4 HAGGewHG-E die bisherige Finanzierung des Landes für Schutzstrukturen leicht modifiziert. Aus den drei bisherigen Komponenten - kommunalisierte Landesmittel, kommunale Kofinanzierung und Eigenmittel der Träger der Einrichtungen - wird unter Berücksichtigung von geplanten Kapazitätserweiterungen der in der Anlage 1 aufgeführte Zuweisungsbetrag ermittelt. Dieser wird nun vom Land an die jeweiligen Landkreise und kreisfreien Städte vierteljährlich überwiesen. Diese leiten die Mittel an die in der Anlage 2 genannten Institutionen weiter, wobei sie bei mehreren Einrichtungen ein Auswahlermessen haben.
Hinsichtlich der Höhe sollen der Stellen- und Leistungsumfang der Einrichtungen sowie deren finanzielle Leistungsfähigkeit berücksichtigt werden (§ 4 Abs. 5 HAGGewHG-E). In der Begründung dazu heißt es: „Hierdurch wird den Landkreisen und kreisfreien Städten die Möglichkeit eingeräumt, im Rahmen der Auswahlentscheidung Trägern Mittel nicht zwangsläufig auszukehren, sofern diese hierauf nicht angewiesen sind. Die Höhe der Mittel, die bisher aus kommunalisierten Landesmitteln und kommunalen Mitteln an die einzelnen Einrichtungen geflossen sind, soll bei der Verteilung der Budgets an die einzelnen Einrichtungen jeweils nicht unterschritten werden.“
Trotz der garantierten Untergrenze für einzelne Einrichtungen steht zu befürchten, dass Schutzeinrichtungen bis zum Jahre 2029 einer nicht überprüfbaren Auswahlentscheidung unterworfen werden und dann möglicherweise einen Teil der Kosten für die Inobhutnahme gefährdeter Frauen und Kinder nicht erstattet bekommen, wenn ihre Ausstattung als ausreichend angesehen wird, weil sie entsprechend dem aktuellen Gesetzeswortlaut „nicht darauf angewiesen sind“. Dies widerspricht nach Auffassung des djb § 5 Abs. 3 des Gewalthilfegesetzes (GewHG), der am 01.01.2027 in Kraft tritt und wie folgt lautet: „Die Träger der Einrichtungen, die zur Sicherstellung des Netzes an Schutz- und Beratungsangeboten nach Absatz 1 entsprechend der Entwicklungsplanung nach § 8 Absatz 1 und 2 erforderlich sind, haben Anspruch auf eine angemessene öffentliche Finanzierung.“ Die Vorschrift hat nämlich erhebliche praktische Bedeutung: Sie begründet erstmals einen gesetzlichen Anspruch bestimmter Träger von Frauenhäusern und Fachberatungsstellen auf eine angemessene öffentliche Finanzierung. Voraussetzung ist nach § 8 GewHG allein, dass sie nach der jeweiligen landesrechtlichen Entwicklungsplanung zur Sicherstellung des erforderlichen Hilfesystems benötigt werden. Die Angemessenheit der Ausstattung ist kein taugliches Kriterium.
IV. Regelungslücken des Entwurfs
Der Entwurf des HAGGewHG-E sieht noch keine Regelung für die nach § 4 GewHG erforderliche Stelle vor, die nachrangig zu den von den gewaltbetroffenen kontaktierten Schutzeinrichtungen die Vermittlung einer konkreten und freien Schutzeinrichtung garantiert. Sollten die Bundesländern sich hier zu einer zentralen Stelle vereinbaren, wäre dies - bei Berücksichtigung aller datenschutzrechtlichen Belange ― der richtige Weg, Schutzsuchenden auch bundesweit eine Unterbringung zu ermöglichen. Sollte diese Vereinbarung der Länder nicht zustande kommen, ist eine solche Koordinationsstelle auch für Hessen schnellstmöglich einzurichten, die entsprechende Öffnungsklausel müsste in den Entwurf des HAGGewHG aufgenommen werden.
Eine weitere Lücke enthält der Entwurf zu den Qualitätsanforderungen an die Einrichtungen. § 6 GewHG enthält Anforderungen an angemessene Personalausstattung, fachliche Qualifikation und grundsätzlich hauptamtliche Beschäftigung, fachliche Konzepte und Qualitätssicherung, Schutzkonzepte einschließlich eines Kinderschutzkonzepts, geeignete Räume, Sicherheit, Privatsphäre und Barrierefreiheit, einfache Kontaktaufnahme sowie grundsätzlich eine 24-stündige Ruf- und Aufnahmebereitschaft der Schutzeinrichtungen. Das Bundesgesetz ordnet ausdrücklich an, dass diese Vorgaben durch Landesrecht näher ausgestaltet werden, und verpflichtet die Einrichtungen, sie spätestens zum 28. Februar 2027 einzuhalten. Der hessische Entwurf konkretisiert davon bislang lediglich die Kooperation nach § 6 Abs. 5 Satz 3 GewHG. § 3 zählt hierzu zahlreiche Kooperationspartner auf. Eine landesrechtliche Konkretisierung der übrigen Qualitätsbereiche findet sich im Entwurf nicht. Ebenso enthält § 8 HAGGewHG-E keine Verordnungsermächtigung für Qualitätsstandards. Der djb fordert, die Entwicklung solcher Qualitätsstandards in Zusammenarbeit mit den Trägern der Schutzeinrichtungen zu entwickeln und den Bedürfnissen gewaltbetroffener Frauen damit konkret Rechnung zu tragen. Der Entwurf enthält zudem leider keine eigenständige Regelung über die Unterstützung mitbetroffener Kinder. Das GewHG enthält dagegen in § 4 Abs. 4 GewHG (Zusammenarbeit mit der Kinder- und Jugendhilfe) und § 6 GewHG (Qualitätsanforderungen zu Gunsten von Kindern) besondere Regelungen. Das Unionsrecht verstärkt diese Anforderung. Art. 31 Gewaltschutzrichtlinie verlangt spezifische, alters- und entwicklungsangemessene Unterstützung für Kinder, die Opfer oder Zeug*innen von Gewalt gegen Frauen oder häuslicher Gewalt geworden sind; ausdrücklich genannt werden medizinische, emotionale, psychosoziale, psychologische und pädagogische Hilfen. Die Umsetzungsfrist endet am 14.07.2027. Die Betreuung von mitbetroffenen Kindern erfordert aber besondere personelle Ressourcen und geeignete Räume, die auf Länderebene bereitzustellen sind. Auch dies wäre dringend nachzuholen.
Personen mit besonderen Bedarfen wie Behinderungen, Beeinträchtigungen oder mangelnden Sprachkenntnissen müssen durch Einrichtungen angemessen unterstützt werden. Es muss weiterhin gewährleistet werden, dass sämtliche Personen, inklusive derer mit ungesichertem Aufenthaltsstatus, einen effektiven Zugang zu Einrichtungen haben. Nach der EU-Gewaltschutzrichtlinie die die Mitgliedstaaten bis zum 14.07.2027 umsetzen müssen, müssen spezialisierte Unterstützungsdienste, die leicht zugänglich und verfügbar sind, und ausreichende personelle und finanzielle Ressourcen für Gewalthilfe bereitgestellt werden. Werden solche Dienste von nichtstaatlichen Organisationen erbracht, müssen sie angemessen finanziert werden. Personen, die intersektionaler Diskriminierung ausgesetzt sind und dadurch ein erhöhtes Gewaltrisiko tragen, steht besondere Unterstützung zu. Auch die Istanbul-Konvention verpflichtet die Mitgliedstaaten zur diskriminierungsfreien Gewährleistung von Schutz-, Unterstützungs- und Beratungsangeboten. Es muss ausreichend Unterstützungsdienste geben, die Kapazitäten für Menschen mit Behinderungen einschließlich persönlicher Assistenz haben. Schutzunterkünfte müssen unabhängig von Nationalität, Wohnort oder Aufenthaltsstatus zugänglich sein. Derzeit stehen dem die Meldepflicht nach § 87 AufenthG und die Wohnsitzauflage nach §§ 12 und 12a AufenthG noch entgegen, denn Frauen mit ungesichertem Aufenthaltsstatus suchen wegen aufenthaltsrechtlicher Folgen Schutzunterkünfte teils gar nicht erst auf. Aus Sicht des djb genügt es deshalb nicht, vorhandene spezialisierte Beratungsstellen in Anlage 2 aufzuführen. Die Planung muss systematisch prüfen, welche Frauen derzeit keinen Zugang finden oder nur mit zusätzlichen Vorkehrungen aufgenommen werden können. Daraus folgt keine Erwartung, jede Einrichtung müsse jeden denkbaren Bedarf allein erfüllen. Benötigt wird vielmehr ein System aus möglichst zugänglichen Regelangeboten, kurzfristig verfügbaren Vorkehrungen und ausreichend finanzierten spezialisierten Angeboten. Die zusätzlichen Kosten – etwa für Assistenz, Sprachmittlung oder barrierefreie Kommunikation – müssen im Finanzierungssystem berücksichtigt werden.
V. Warten auf die Rechtsverordnung
Ab 2029 findet gemäß § 5 HAGGewHG auf Antrag eine direkte Finanzierung der Einrichtungen durch das Land statt, das heißt ohne Umweg über die Landkreise und kreisfreien Städte. Da hier die Einzelheiten durch eine Rechtsverordnung geregelt werden sollen (§ 8 Nr. 2 HAGGewHG), ist diese abzuwarten.
Ursula Matthiessen-Kreuder
Vorsitzende des Landesvorstands Hessen
Dr. Stefanie Killinger, LL.M. (Lond.)
Vorsitzende der Kommission Verfassungsrecht, Öffentliches Recht, Gleichstellung
Dilken Çelebi, LL.M.
Vorsitzende der Kommission für Strafrecht
Prof. Dr. Susanne Dern
Vorsitzende der Kommission Recht der sozialen Sicherung, Familienlastenausgleich
