Kontext: Bereits 2011 hat die Bundesrepublik Deutschland das Übereinkommen des Europarats zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt (Istanbul-Konvention) unterzeichnet, jedoch erst nach ausführlichen Diskussionen 2017 auch ratifiziert. Damit gilt die Istanbul-Konvention seit dem 1. Februar 2018 im Range eines Bundesgesetzes (BGBl II 2017, S. 1026), welches Landesrecht vorgeht, und zugleich weiterhin als Internationales Recht, welches eine völkerrechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts erfordern kann. Trotz vieler guter Regelungen und Praktiken gegen geschlechtsspezifische Gewalt besteht in Deutschland noch erheblicher Handlungsbedarf zur Umsetzung der Vorgaben aus der Istanbul-Konvention.

Aus Anlass des Inkrafttretens der Istanbul-Konvention auch als innerdeutsches Recht am 1. Februar 2018 erläutert der Deutsche Juristinnenbund e.V. (djb) dringlichen Umsetzungsbedarf in sieben weiteren Themenpapieren (die erste Serie zum 25. November findet sich hier: https://www.djb.de/themen/thema/ik/). Umsetzungsdefizite bestehen weiterhin beim effektiven Rechtszugang für gewaltbetroffene Frauen, womit sich das insgesamt dreizehnte Themenpapier befasst.

Was die Istanbul-Konvention verlangt: Artikel 21 der Konvention verpflichtet die Bundesrepublik sicherzustellen, dass Betroffene Informationen über geltende regionale und internationale Mechanismen für Einzel- oder Sammelklagen und Zugang zu diesen haben, sowie die Bereitstellung einfühlsamer und sachkundiger Unterstützung für die Betroffenen bei der Einreichung solcher Klagen zu fördern. Nach Artikel 57 der Konvention sieht die Bundesrepublik das Recht der Betroffenen auf Rechtsbeistand und auf unentgeltliche Rechtsberatung vor.   

Aktuelle Situation und Rechtslage: Gezielte Maßnahmen der Bundesrepublik zur Information der Betroffenen über den Zugang zu regionalen und internationalen Mechanismen für Einzel- oder Sammelklagen sind nicht erkennbar, wenn nicht das bundesweite Hilfetelefon „Gewalt gegen Frauen“ diese Aufgabe leistet. Es ist aber sehr unwahrscheinlich, dass dabei eine Information auch über internationale Beschwerdemöglichkeiten stattfindet. Vom Staat geförderte Institutionen wie das Deutsche Institut für Menschenrechte weisen zwar grundsätzlich auf die Möglichkeit solcher Beschwerden hin, eine flächendeckende Information Betroffener kann damit aber schwerlich erreicht werden. Die qualifizierte Unterstützung Betroffener bei der Einreichung nationaler oder internationaler Rechtsbehelfe ist in Deutschland nicht gewährleistet. Es ist auch nicht erkennbar, dass Betroffenen nach geltendem Recht für alle von der Konvention erfassten Gewaltwiderfahrnisse ein Rechtsbeistand und unentgeltliche Rechtsberatung garantiert würden, was unverzüglich zu ändern ist.

Besonders problematisch ist der Zugang zum Recht für Frauen mit Behinderungen, ältere Frauen, wohnungslose Frauen, Migrantinnen mit prekärem Aufenthaltsstatus und weibliche Flüchtlinge. Informationen, Beratung und Unterstützung können auf Grund fehlender finanzieller und personeller Ressourcen oft weder barrierefrei noch in verschiedenen Sprachen angeboten werden. Des Weiteren können die Gerichtsstandsregelungen in familienrechtlichen Verfahren den Zugang zum Recht in Fällen partnerschaftlicher Gewalt erschweren.

Politische Bemühungen wie der im September 2018 ins Leben gerufene „Runde Tisch von Bund, Ländern und Kommunen gegen Gewalt an Frauen“ haben bislang keine verbindlich geregelten Lösungen für den effektiven Rechtszugang hervorgebracht. Das geplante Bundesinvestitionsprogramm „Gemeinsam gegen Gewalt an Frauen“ soll mit einer (schon hierfür recht knapp bemessenen) Investitionssumme von insgesamt 120 Millionen Euro den Aus-, Um- und Neubau sowie die Sanierung von Frauenhäusern und Fachberatungsstellen in den kommenden vier Jahren ermöglichen. Die baulichen Maßnahmen sind dringend notwendig und verbessern zunächst auch den (bspw. barrierefreien) Zugang zu Beratung und Unterstützung. Mangels weiterer Investitionen in geschultes Personal ist jedoch nicht ersichtlich, wie eine Unterstützung der Betroffenen bei der Einreichung von Klagen gegen geschlechtsspezifische Gewalt oder gar kostenlose Rechtsberatung garantiert werden soll. Überdies ändert sich die Situation des mangelnden Zugangs zu Schutz, Beratung und rechtlichen Mitteln für bestimmte Gruppen von Betroffenen durch bauliche Verbesserungen von Frauenhäusern und Beratungsstellen zunächst gar nicht, da das Problem fehlenden Rechtszugangs oft deutlich früher ansetzt.

So sind Frauen mit Behinderungen überdurchschnittlich häufig von Gewalt betroffen.[1] Zugleich fehlt es in Einrichtungen wie Wohneinrichtungen oder Psychiatrien an unabhängigen Überwachungs- und Beschwerdemechanismen, teils besteht faktisch gar kein Rechtszugang. Ferner gelten die Regelungen des Gewaltschutzgesetzes nicht für Wohneinrichtungen, da diese keine häusliche Gemeinschaft darstellen. Keinerlei angemessene Maßnahmen sind für die Situation vorgesehen, dass die Gewalt vom Assistenzgeber ausgeht, auf dessen Unterstützung die Betroffene besonders angewiesen ist. Ähnliche Herausforderungen können sich auch für gewaltbetroffene ältere Frauen stellen. Neben den Einrichtungen für Kinder und Jugendliche sind auch Einrichtungen, in denen pflegebedürftige und behinderte Menschen über einen längeren Zeitraum hinweg mehrere Stunden am Tag oder auch über Nacht betreut und begleitet werden, zu verpflichten, wirksame Konzepte zum Schutz vor Gewalt zu entwickeln und umzusetzen.

Auch in Flüchtlingsunterkünften ist die Gefahr gewaltsamer Übergriffe erhöht, während zugleich die Schutzmechanismen des GewSchG in der Praxis nicht greifen. Für den effektiven Schutz Betroffener vor geschlechtsspezifischer Gewalt lagen früh konkrete Handlungsempfehlungen des Deutschen Instituts für Menschenrechte vor[2], welche zunächst nicht umgesetzt wurden. Im Oktober 2018 hat das BMFSFJ zwar neue Mindeststandards zum Gewaltschutz in Flüchtlingsunterkünften[3] veröffentlicht, welche zusammen mit diversen zivilgesellschaftlichen Akteur*innen entwickelt worden sind. Ob diese Maßnahmen ausreichen, um die Anforderungen aus der Konvention zu erfüllen, bleibt jedoch weiterhin zweifelhaft.  

Darüber hinaus ergeben sich Probleme daraus, dass in Ehe-, Sorge- und Umgangsstreitigkeiten regelmäßig der Aufenthaltsort von Kind oder Mutter als Anknüpfungspunkt für die Bestimmung des ausschließlichen Gerichtsstandes gesetzlich vorgesehen ist. In der Konsequenz sind Betroffene von partnerschaftlicher Gewalt in familienrechtlichen Verfahren dadurch regelmäßig gezwungen, ihren Aufenthaltsort gegenüber dem Täter preiszugeben. In Fällen, in denen die Preisgabe des Aufenthaltes von Kind und/oder Mutter zu einer Gefährdung führen kann, müssen die Gerichtsstandsregelungen durchbrochen werden.

Handlungsbedarf: Es sind unverzüglich die geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um die Informationsrechte aus der Konvention sowie die Rechte auf Rechtsbeistand und kostenlose Rechtsberatung umzusetzen. Diese Maßnahmen müssen auch Frauen effektiven Rechtszugang garantieren, die sich – wie beschrieben – besonderen Hindernissen gegenübersehen. Die Garantie effektiven Rechtszugangs erfordert gerade mit Blick auf solche Hindernisse weitere Maßnahmen wie insbesondere Änderungen des Gewaltschutzgesetzes und die Einrichtung wirksamer Überwachungs- und Beschwerdemechanismen.

Forderung: Der effektive Rechtszugang gewaltbetroffener Frauen ist zu garantieren, insbesondere durch barrierefreie, verständliche und allgemein zugängliche Informationen über geltende regionale und internationale Mechanismen für Einzel- oder Sammelklagen, die Bereitstellung einfühlsamer und sachkundiger Unterstützung für die Betroffenen bei der Einreichung solcher Klagen und die vollständige Umsetzung des Rechts der Betroffenen auf Rechtsbeistand und unentgeltliche Rechtsberatung. 

Prof. Dr. Maria Wersig
Präsidentin                           

Prof. Dr. Ulrike Lembke
Vorsitzende der Kommission Europa- und Völkerrecht

Dr. Leonie Steinl, LL.M. (Columbia)
Vorsitzende der Kommission Strafrecht

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Anmerkungen

[1]Claudia Hornberg und Monika Schröttle (Projektleitung), Lebenssituation und Belastungen von Frauen mit Beeinträchtigungen und Behinderungen in Deutschland, Studie im Auftrag des BMFSFJ, 3. Aufl. 2014, S. 56f.; Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hg.), Zweiter Teilhabebericht der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Beeinträchtigungen. Teilhabe – Beeinträchtigung – Behinderung, 2016, S. 413.

[2]Heike Rabe, Effektiver Schutz vor geschlechtsspezifischer Gewalt – auch in Flüchtlingsunterkünften, 2015, http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/Policy_Paper/Policy_Paper_32_Effektiver_Schutz_vor_geschlechtsspezifischer_Gewalt.pdf.

[3]BMFSFJ (Hg.), Mindeststandards zum Schutz von geflüchteten Menschen in Flüchtlingsunterkünften, 2018, https://www.bmfsfj.de/blob/117472/bc24218511eaa3327fda2f2e8890bb79/mindeststandards-zum-schutz-von-gefluechteten-menschen-in-fluechtlingsunterkuenften-data.pdf. Zuvor BMFSFJ (Hg.), Mindeststandards zum Schutz von Kindern, Jugendlichen und Frauen in Flüchtlingsunterkünften, 2015, https://www.unicef.de/blob/117340/5040664f4f627cac1f2be32f5e2ba3ab/mindeststandards-fluechtlingsunterkuenfte-data.pdf.