(Zustimmungsgesetz von Bundestag und Bundesrat zum Vertrag von Lissabon, dem Gesetz zur Änderung der Verfassung und dem Begleitgesetz) vom 30. Juni 2009, BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009
A.
Der Deutsche Juristinnenbund (djb) begrüßt, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 30. Juni 2009 (BVerfG, 2 BvE 2/08) das Zustimmungsgesetz von Bundestag und Bundesrat zum Vertrag von Lissabon und das Gesetz zur Änderung der Verfassung für grundgesetzkonform erklärt hat.
Ebenso begrüßt der djb, dass Bundestag und Bundesrat in Umsetzung dieses Urteils noch in dieser Legislaturperiode neue Begleitgesetze verabschiedet haben, ohne dies für die Bundesregierung mit einer Verpflichtung zu verbinden, bei der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde eine Protokollerklärung über die Auslegung des Lissabon-Vertrags durch das Bundesverfassungsgericht abzugeben. Dies hätte nicht nur einen innerstaatlichen Streit auf die Europäische Ebene getragen, sondern vor allem auch die europapolitische Handlungsfähigkeit Deutschlands und damit indirekt die gesamte EU geschwächt.
Damit kann der Ratifikationsprozess in Deutschland zügig beendet und zugleich ein wichtiges Signal an die übrigen Mitgliedstaaten – namentlich Irland, Polen und die Tschechische Republik, deren Ratifikationsprozesse noch nicht abgeschlossen sind – gesendet werden: Deutschland hat damit nicht nur eine aktive Rolle bei der Initiierung des Auftrags von Laeken zur Einsetzung des Verfassungskonvents gespielt, sondern auch bei der Erarbeitung der Entwürfe des Reformvertrages und beim Zustandekommen des Vertragswerks mit der Unterzeichnung am 13. Dezember 2007 in Lissabon. Mit dem Erlass des Zustimmungsgesetzes durch Bundestag und Bundesrat und der Billigung durch das Bundesverfassungsgericht kann Deutschland mit den übrigen Mitgliedstaaten weiter vorangehen auf einem Weg, der die Europäische Union im Handeln ihrer Organe demokratischer und effizienter sowie für die Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedstaaten transparenter machen wird.
Außerdem werden somit auch weiterhin die so wichtigen wesentlichen Impulse für frauenpolitische Angelegenheiten von der europäischen Ebene ausgehen können.
B.
Positiv hervorzuheben ist, dass das Bundesverfassungsgericht mit dem neu entwickelten Institut der „Integrationsverantwortung“ den deutschen Gesetzgeber, d.h. Bundestag genauso wie Bundesrat, in die – in der Vergangenheit nicht immer von dem gebotenen Engagement getragenen – Pflicht nimmt, die europäische Gesetzgebung aktiv und frühzeitig zu begleiten und die Bundesregierung bei ihrer Normsetzungstätigkeit im Rat mit dem gebotenen Sachverstand zu kontrollieren, soweit sie innerstaatlich als Legislative berufen wären. Die nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nachgebesserten Begleitgesetze verankern die konkreten Mitwirkungsrechte des Gesetzgebers. Es liegt nun an Bundestag und Bundesrat, die Normgebung auf EU-Ebene – nicht nur, wenn es um Vertragsänderungen geht oder die „Verfassungsidentität“ betroffen sein könnte – frühzeitig und kompetent zu begleiten. Eine noch stärkere Einbindung der Bundesländer könnte auch das europäische Verständnis der Bürgerinnen und Bürger fördern und deren Beteiligung an Europawahlen steigern.
C.
1.
Mit Sorge betrachtet der djb dagegen die Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts zu den verfassungsimmanenten Grenzen der europäischen Integration im Rahmen der Artikel 79 Abs. 3, 32 Abs. 1 und 20 Abs. 1 S. 3 GG. Dies ist nicht nur eine Abkehr zu seiner bisherigen, wenn auch kritischen, so doch europarechtsfreundlichen und integrationsoffenen Auslegung des Grundgesetzes auf der Grundlage der Präambel und der Art. 23 Abs. 1 und 24 GG sowie der erkennbaren politischen Absichten des deutschen Verfassungsgebers in der Geschichte seit Gründung der EG. Bedenklich ist vor allem die Sicht des Bundesverfassungsgerichts, wonach nicht einmal der Verfassungsgeber, sondern allein das deutsche Volk den Demos verkörpert, der durch ein Plebiszit einer weitergehenden Integration zustimmen muss, die mehr ist als ein Staatenverbund. Nach der bislang in dieser Radikalität nicht geäußerten Auffassung des Bundesverfassungsgerichts dürfte Deutschland niemals Mitglied einer supranationalen Organisation sein, die eine echte demokratische Legitimität besitzt. Dies setzt der europäischen Entwicklung eine neue, absolute Grenze und impliziert eine Gefahr für den deutschen Staat, die missgedeutet und von bestimmten Gruppen politisch ausgenutzt werden könnte.
2.
Das Bundesverfassungsgericht gesteht der EU zwar zu, in seiner demokratischen Organisation nicht staatsanalog ausgestaltet sein zu müssen, misst ungeachtet dessen aber die europäischen Strukturen am Maßstab des Art. 20 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 38 GG. Aufgrund der fehlenden Wahlrechtsgleichheit stellt das Bundesverfassungsgericht folglich nicht nur ein gemeinschaftsinhärentes Demokratiedefizit fest, sondern unterbindet durch das Verbot an den Verfassungsgeber, der EU weitergehende demokratische Befugnisse zu übertragen, geradezu jegliche „Vervollständigung“ des demokratischen Systems auf EU-Ebene. Dagegen hatte das Bundesverfassungsgericht in seiner Solange I-Entscheidung (BVerfGE 37, 271 LS) noch die besondere demokratische Rolle des Europäischen Parlaments hervorgehoben: Dessen Verabschiedung eines Grundrechtskatalogs sollte die hinreichende demokratische Legitimation für einen Verzicht des Bundesverfassungsgerichts auf eine Prüfung des Gemeinschaftsrechts am Maßstab des Grundgesetzes bieten.
3.
Diese neue EP-kritische Haltung des Bundesverfassungsgerichts sollte revidiert werden, denn sie wird dem besonderen Charakter der EU als supranationale Entität nicht gerecht. Diese speist ihre demokratische Legitimität eben nicht nur aus dem unmittelbar legitimierten Europäischen Parlament, sondern als originäres Völkerrechtssubjet zu gleichen Teilen auch aus den ihrerseits demokratisch legitimierten Akteuren der Mitgliedstaaten in Form des Ministerrats und des Europäischen Rats. Demokratie auf EU-Ebene ist in diesem Sinne bipolar und komplementär zu verstehen, so dass das „Defizit“ eines Organs nicht zwingend zum Defizit der gesamten EU führen muss, sondern durch die anderen Organe strukturell ausgeglichen werden kann. Dass die Mitgliedstaaten nach den Grundsätzen des Völkerrechts gleichberechtigt sind und kleinen Mitgliedstaaten daher ein relativ größeres Gewicht bei Abstimmungen im Rat und der Sitzverteilung im Parlament zukommt und zukommen muss, ist vor diesem Hintergrund ein Gesichtspunkt, der die Demokratie nicht beseitigt. Entsprechendes gilt im Übrigen auch im Verhältnis der kleinen und großen Bundesländer zueinander im Bundesrat. Vor allem ignoriert das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil gerade den demokratischen Fortschritt, den Europa durch den Lissabon-Vertrag erfahren soll. Der demokratische Ist-Zustand der EU wird verbessert und dies sollte von Seiten des Bundesverfassungsgerichts ungeteilte Zustimmung erfahren: So wertet die künftige Stimmrechtsgewichtung bei den Mehrheitsentscheidungen im Rat die demografische Bedeutung der Mitgliedstaaten auf, das EP wird grundsätzlich ordentlicher Mitgesetzgeber in wesentlichen Bereichen und erhält – wenn auch modifiziert – wesentliche Rechte eines nationalen Parlaments im Bereich der Gesetzgebung, des Budgetrechts und des Einflusses auf die Bestimmung des Kommissionspräsidenten, der wie in einer staatlichen Regierung von der Mehrheitsfraktion getragen wird. Das Bundesverfassungsgericht minimiert auch die Tatsache, dass mit dem Reformvertrag – im Sinne der bipolaren Legitimation – erstmals den nationalen Parlamenten gerade im Bereich der Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprüfung eine ausdrückliche und aktive – von einem Klagerecht flankierte – Rolle auf Gemeinschaftsebene zugesprochen wird. Zusätzlich wird der Grundsatz der Gemeinschaftsloyalität nicht nur einseitig auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, sondern umgekehrt auch auf die Union bezogen, die nationale und regionale Identität der Mitgliedstaaten wird ausdrücklich gewährleistet ebenso wie die kulturelle und sprachliche Vielfalt. Die stärkere Einbeziehung der Unionsbürger durch die Beteiligung der Zivilgesellschaft, Informationsrechte und schließlich die Einführung einer Gesetzesinitiative dienen gerade der Schaffung einer europäischen Öffentlichkeit, die das Bundesverfassungsgericht vermisst.
4.
Problematisch ist auch die Ausweitung der Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts im Bereich des Gemeinschaftsrechts. Das in der Solange- und Maastricht-Rechtsprechung entwickelte subtile Kooperationsverhältnis zwischen EuGH und BVerfG, das ein Gleichgewicht zwischen dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts und der Auslegungskompetenz des EuGH einerseits und der Reservekompetenz des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen der Ewigkeitsgarantie andererseits statuiert, droht durch das Lissabon-Urteil erheblich gestört zu werden.
Das Bundesverfassungsgericht will künftig nicht nur prüfen, ob die Rechtsakte der europäischen Organe ausbrechen, sich mithin außerhalb (Ultra vires) der übertragenen Einzelermächtigung bewegen, wie bereits in der Maastricht-Entscheidung bekundet. Diese Prüfung scheint sich nach dem weiten Wortlaut der Lissabon-Entscheidung künftig auch auf die Auslegung des Gemeinschaftsrechts durch den EuGH zu beziehen. Zudem scheint sie nicht nur die Überschreitung der ausschließlichen Gemeinschaftskompetenzen zu umfassen, sondern auch die – im Rahmen der bestehenden EU-Zuständigkeit zu klärende – Subsidiaritätsfrage, für die eigentlich eine neues (Klage-)Verfahren auf EU-Ebene geschaffen wurde. Auch scheint das Bundesverfassungsgericht hierfür – anders als bei der Grundrechtsprüfung in der Solange-Rechtsprechung – weder eine vorherige Vorabentscheidung des EuGH zu verlangen, noch seine Kontrolle auf die generelle Gewährleistung der Zuständigkeitsordnung beschränken zu wollen. Damit die Befugnisse des Bundesverfassungsgerichts nicht unter Verletzung der Position des EuGH ausgeweitet werden, müsste sich das Bundesverfassungsgericht verpflichtet sehen, eine Rechtsfrage zunächst dem EuGH vorzulegen, bevor es einen Gemeinschaftsakt als grundgesetzwidrig deklariert.
5.
Schließlich umschreibt das Bundesverfassungsgericht auch ein neues Prüfungsgebiet in Bezug auf Ultra vires-Akte seitens des deutschen Gesetzes- und Verfassungsgebers, d.h. die Verfassungsmäßigkeit der Übertragung von Zuständigkeiten auf die EU-Ebene unterliegt künftig einer strengen Kontrolle. Das Bundesverfassungsgericht entwickelt hier den Topos des unantastbaren Kerngehalts der Verfassungsidentität, der mit der im Urteil beschriebenen Gewährleistung der politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse so weit gefasst ist, dass er sich bei dem geltenden weiten Grundrechtsverständnis auf eine Vielzahl von bereits übertragenen und möglicherweise noch zu übertragenden europäischen Zuständigkeiten anwenden ließe. Gerade für den Bereich des Familienrechts oder des Strafrechts dürfte damit eine weitergehende Gesetzgebungskompetenz der EU a priori stark eingeschränkt sein. Der djb hofft, dass das Bundesverfassungsgericht diesen Topos restriktiv auslegen und seine Zuständigkeit analog zur Solange II-Rechtsprechung weiter konkretisieren wird, um auch künftig ein gemeinsames Handeln auf EU-Ebene zu ermöglichen, wo die Mitgliedstaaten dies wünschen.
Jutta Wagner
Präsidentin
Dr. Katja Rodi
Vorsitzende der Kommission Öffentliches Recht,
Europa- und Völkerrecht
