Stellungnahme: 04-13

Kurzfassung

Der djb schlägt eine pragmatische gesetzliche Regelung vor, die

unter Berücksichtigung der in der Pflegeversicherung ohnehin

geringen möglichen Entlastungseffekte verwaltungstechnisch

angemessen, d.h. unaufwändig umzusetzen ist:

• Erziehende werden durch einen pauschalen Abzugsbetrag vom einkommensproportionalen Versichertenbeitrag pro Kind entlastet.
• Die Entlastung soll bis zum 18. Lebensjahr des Kindes wirken und dem Elternteil zugeordnet werden, der Elternzeit überwiegend beansprucht bzw. der überwiegend erzieht, im Zweifel der Mutter.
• Die generelle beitragsfreie Mitversicherung von nichterwerbstätigen Ehegatten unabhängig von einer Kindererziehung wird durch ein allein familienbezogenes Beitragssystem abgelöst.

djb-Vorschlag und Begründung

I. Einleitung

1. Zum Urteil

Das BVerfG erklärt in den genannten Entscheidungen §§ 54 I, II,

55 I 1, II, 57 SGB XI für verfassungswidrig, soweit Mitglieder

der sozialen Pflegeversicherung, die Kinder betreuen und

erziehen, mit einem gleich hohen Pflegeversicherungsbeitrag wie

Versicherte ohne Kinder belastet werden. Das Gericht hat dem

Gesetzgeber eine Frist zur Neuregelung bis zum 31. Dezember 2004

eingeräumt.

Der djb setzt sich von jeher dafür ein, dass der Beitrag von

Familien - insbesondere der typischerweise von den Frauen

erbrachte Beitrag der Kindererziehung - zur Funktionsfähigkeit

der sozialen Sicherungssysteme in diesen Systemen selbst

Berücksichtigung finden muss. Weder die Leistungen des

allgemeinen Familienlastenausgleichs noch die Anerkennung von

Kindererziehungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung

tragen dieser Leistung angemessen Rechnung. Der djb stimmt daher

dem BVerfG zu, dass eine Sozialversicherung, die die

systemerhaltenden Nachwuchssicherungskosten unberücksichtigt

lässt, prinzipiell zu "billig" gerät.

Diese generelle Frage der Internalisierung von

Nachwuchssicherungskosten in die Pflegeversicherung ist jedoch,

deutlicher als das BVerfG es tut, zu trennen von der Frage nach

der Verteilungsgerechtigkeit bei der Kostentragung. Offen ist, ob

die Nachwuchssicherungskosten aus dem Beitragsaufkommen oder aus

Steuermitteln zu finanzieren sind. Das Grundgesetz - und

entsprechend das Urteil - machen hierzu keine Vorgaben.

2. Umsetzungsebenen

Zunächst ist festzuhalten, dass die Berücksichtigung von

Nachwuchssicherungskosten in der Pflegeversicherung nicht zu

verwechseln ist

• mit dem allgemeinen politischen Ziel, Familien zu fördern und
• mit dem Verfassungsauftrag der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit.

Individuell betrachtet erfordert die Besteuerung nach der

Leistungsfähigkeit nach wie vor die realistische Freistellung der

Existenzminima aller Familienmitglieder in der Steuer.

Familienförderung hingegen findet ihren zentralen Ansatzpunkt in

der Verbesserung der Bedingungen für die Erwerbstätigkeit von

Kindererziehenden, insbesondere von Frauen. Der djb hat deshalb bei

jeder sich bietenden Gelegenheit darauf hingewiesen, dass vor allem

die soziale Infrastruktur für Familien insbesondere mit Blick auf

die Vereinbarkeit von Kindererziehung und Beruf verbessert werden

muss. Kindererziehenden Eltern darf die Beibehaltung der

Erwerbstätigkeit oder ihre Wiederaufnahme nach der Erziehungszeit

nicht verbaut, sondern sie muss vielmehr erleichtert werden. Dies

ist die Voraussetzung, dass erziehende Eltern auch monetäre

Beiträge zu den Systemen der sozialen Sicherung und zum

Fiskalaufkommen leisten können.

Eine gesamtgesellschaftliche Lastenverteilung für die

Nachwuchssicherung muss transparent sein und nachhaltig wirken:

der Familienlastenausgleich mit seinen verschiedenen Elementen

führt nicht zuletzt durch seine Unübersichtlichkeit zu

Ungerechtigkeiten. Der djb diskutiert derzeit das Modell einer

Familienkasse, die

• mehr leisten sollte als die Zusammenführung bestehender Familienleistungen
• und auch die Arbeitgeber in die Finanzierung einbindet.

Zu einer solchen Forderung gibt nicht zuletzt das aktuelle, im

Auftrag des BMFSFJ erstellte, Gutachten von Prof. Bert Rürup

"Nachhaltige Familienpolitik im Interesse einer aktiven

Bevölkerungspolitik" vom November 2003 Anlass. Das Gutachten stellt

fest, dass für den Staat bzw. die Gesellschaft die sogenannten

externen Effekte von Kindern relevant sind. Mehr Kinder bedeuten

mehr Wirtschaftswachstum und damit mehr gesellschaftlichen

Wohlstand. Das einzelne Individuum mag keine Kinder 'brauchen',

die Gesellschaft benötigt sie aber. Durch das Aufziehen und

Erziehen ihrer Kinder bewirken Eltern positive und verhindern

negative externe Effekte. An diesen Leistungen, so Rürup, habe sich

der Staat angemessen zu beteiligen. Der Staat: das sind nicht nur

die Lohn-, Einkommens- und Verbrauchssteuerzahler, sondern auch die

Unternehmer, die gleichfalls auf Wirtschaftswachstum angewiesen

sind.

Da die Frist zur Umsetzung des BVerfG-Urteils Ende des Jahres

2004 abläuft, ist aus Zeitgründen zunächst eine pragmatische

Lösung anzustreben. Wegen der Besonderheit der Pflegeversicherung

muss diese Lösung eine weitere Komponente im bereits jetzt

unübersichtlichen Regelwerk des Familienlastenausgleichs

darstellen. Aus Sicht des djb ist hierin mittelfristig das

entscheidende Signal zur grundlegenden Reform der Verbesserung

und Vereinfachung zu sehen. Die folgenden Überlegungen beziehen

sich deshalb nur auf die systeminterne Umsetzung des Urteils in

der Pflegeversicherung (II.) und auf die auch vom BVerfG

aufgegebene Übertragung auf andere Sozialversicherungssysteme

(III.).

II. Änderungsbedarf der sozialen Pflegeversicherung

Nach Auffassung des djb hat der Gesetzgeber bei der Umsetzung der

Pflegeversicherungsurteile verschiedene Rahmenbedingungen zu

berücksichtigen:

• Sorge für eine ausreichende Finanzierung der Alterssicherung allgemein und der Pflege im Besonderen,
• angemessene Berücksichtigung der Kindererziehung im Verhältnis zu Kinderlosen,
• Dynamisierung der Entlastung,
• >
• keine Anreize, sozialversicherungspflichtige Erwerbstätigkeit aufzugeben.

Unter diesen Voraussetzungen empfiehlt der djb folgendes Modell:

1. Finanzierung

a. Gegenfinanzierung notwendig

Jede mögliche begünstigende Berücksichtung der Kindererziehung

auf der Beitragsseite - und diese wird vom BVerfG gefordert -

benötigt zwangsläufig eine Gegenfinanzierung.

Erkennbar ist bereits jetzt, dass die Ausgaben der sozialen

Pflegeversicherung auf absehbare Zeit die Einnahmen übersteigen

werden. Der Altersanstieg in der Bevölkerung lässt vermuten, dass

Ausgabensenkungen nicht zu erwarten sind. Der Gesetzgeber steht

deshalb vor der Aufgabe, die Einnahmen der sozialen

Pflegeversicherung mittelfristig zu steigern. Die vom BVerfG

geforderte Berücksichtigung der Kindererziehungsleistungen kann

deshalb nur entweder durch höhere Beiträge der Mitglieder oder

durch eine Subventionierung des Bundes finanziert werden, die als

steuerfinanzierter Bundeszuschuss die Kindererziehungsleistung

ausgleicht.

b. Beitragsfinanzierung versus Steuerfinanzierung

Für eine Steuerfinanzierung spräche das arbeitsmarktpolitische

Anliegen, die "Lohnnebenkosten" nicht zu erhöhen. Die

systematischen Vorteile einer Beitragsfinanzierung sind jedoch

aus Sicht des djb höher zu bewerten und entsprechen auch dem

Anliegen der BVerfG-Entscheidung, die die systemspezifische

Berücksichtigung der Kindererziehung fordert. Eine Finanzierung

durch Steuern liefe im Ergebnis auf eine Art Kindergeld hinaus,

das nur unsystematisch und neue Probleme aufwerfend über die

Pflegeversicherung ausgezahlt würde.

Würde sich der Gesetzgeber dennoch für diese Lösung entscheiden,

wäre ein Zuschlag zum Kindergeld der technisch konsequentere Weg.

Diese Lösung hätte den Vorteil geringen Verwaltungsaufwandes,

weil nicht die Pflegekassen, sondern die ohnehin kompetenten

Kindergeldkassen (Finanzämter) mit der konkreten Entscheidung

über die Förderung befasst würden. Allerdings würden Eltern über

die gezahlten Steuern nicht nur die eigene Entlastung, sondern

auch die Verbreiterung der Finanzierungsbasis zu ca. einem

Drittel gegenfinanzieren (Bundesbank 2002). Fraglich ist

allerdings, ob damit dem BVerfG-Urteil noch Genüge getan würde,

da eine Verbindung zum System der Pflegeversicherung nicht mehr

bestünde.

Bei einer Beitragsfinanzierung bleibt es nicht nur bei dem vom

BVerfG verlangten systemspezifischen Ausgleich - es werden

darüber hinaus durch die anteilige Finanzierung die

Nachwuchssicherungskosten nicht allein auf die Bürger verteilt,

sondern vielmehr auch die Wirtschaftsunternehmen beteiligt. Dies

ist konsequent, da Nachwuchssicherung eine

gesamtgesellschaftliche Aufgabe ist und auch von der Wirtschaft

gefordert wird (s. das oben zitierte Gutachten von Prof. Bert

Rürup). Zudem führt eine Beitragsfinanzierung automatisch zu

einer Dynamisierung dieser Kosten, so dass die fortschreitende

Entwertung entsprechender Leistungen, die bei den

steuerfinanzierten Familienleistungen besteht, vermieden wird.

Der djb spricht sich deshalb für eine Beitragsfinanzierung aus.

c. Konsequenz für den Beitragssatz

Entscheidet sich der Gesetzgeber für die Anhebung des

Beitragsaufkommens, bedeutet dies im ersten Schritt eine Erhöhung

des Beitragssatzes für alle Versicherten. Dabei muss

sichergestellt werden, dass das Gesamtvolumen der

Pflegeversicherung nicht durch die im zweiten Schritt

vorzunehmende Beitragslastsenkung bei Kindererziehenden reduziert

wird, also mindestens gleich bleibt.

Die Senkung der Beiträge für Kindererziehende kann dann zwar im

Einzelfall dazu führen, dass die absolute Belastung

kindererziehender Mitglieder nicht oder nur unwesentlich sinkt.

Da das BVerfG nur auf die relative Berücksichtigung der

familiären Nachwuchssicherung im Verhältnis zu Kinderlosen

abstellt, entspräche dies der Entscheidung.

2. Beitragsentlastung für Kindererziehende

a. Grundsatz

Die Berücksichtigung der Nachwuchssicherungsleistungen in der

Pflegeversicherung erfolgt sodann durch eine

Beitragssatzreduzierung für Mitglieder, die Kinder erziehen.

Die Reduzierung des Beitragssatzes stellt der Logik des

BVerfG-Urteils nach eine Berücksichtigung der von Eltern

zusätzlich erbrachten Leistungen im Vergleich zu Kinderlosen dar.

Denn es kann nicht (mehr) selbstverständlich davon ausgegangen

werden, dass alle Mitglieder die für die Systemerhaltung

notwendige "Nachwuchssicherungs-Leistung" erbringen werden. Daher

muss diesem Unterschied in Zukunft Rechnung getragen werden.

b. Keine Entlastung des Arbeitgeberanteils

So folgt für den Arbeitgeberanteil zwangsläufig, dass er von

einer Beitragsentlastung nicht betroffen ist, da der Arbeitgeber

ohnehin nie die systemnotwendige Kindererziehungsleistung

erbringt. Die Beitragsentlastung betrifft damit nur den

Arbeitnehmeranteil des Pflegeversicherungsbeitrags.

c. Konstante oder proportionale Beitragsentlastung?

Erfolgt die Anerkennung von Kindererziehungsleistungen durch eine

Reduzierung des Beitragssatzes, so kann diese Entlastung

einkommensproportional oder durch einen konstanten Betrag

erfolgen. Der djb spricht sich für die Berücksichtigung jedes

Kindes mit einem konstanten Betrag aus. Er sollte sich aus dem

statistischen Durchschnittsbeitrag (entsprechend der Bezugsgröße

in der GRV) errechnen und könnte gegenwärtig 2,50 Euro pro Kind

betragen. Eine solche Regelung fände ihre Parallele in der

beitragsunabhängig gestalteten "Honorierung" der Leistung

Kindererziehung in der gesetzlichen Rentenversicherung. Jedes

Kind ist damit - unabhängig vom tatsächlich erzielten Einkommen -

in der Renten- und Pflegeversicherung "gleich viel wert". Ein

kausaler Zusammenhang zwischen dem Einkommen der Eltern und der

späteren Wertschöpfung des Kindes besteht nicht.

Der konstante Abzugsbetrag ist darüber hinaus praktikabel - eine

Dynamisierung entsprechend der Bezugsgröße müsste, solange der

Beitragssatz der Pflegeversicherung insgesamt unter 2% bleibt,

nicht alljährlich erfolgen, sondern könnte in größeren

Zeitabständen (z.B. alle 5 Jahre) vorgenommen werden.

d. Dauer und Höhe der Beitragsentlastung

Der djb empfiehlt, auch bei der Umsetzung der Beitragsentlastung

besonderen Wert auf die Praktikabilität der zu treffenden

Regelung zu legen. Ein wegen des insgesamt geringen

Beitragssatzes geringer Entlastungseffekt für Kindererziehende

darf keinen erhöhten Verwaltungsaufwand zur Folge haben, der die

Leistungsfähigkeit des Systems gefährdet.

Zentral ist jedoch, dass eine Beitragsentlastung, die dem

BVerfG-Urteil Rechnung trägt, deutlich unterschieden werden muss

von der bereits heute erfolgenden - mit der gesetzlichen

Krankenversicherung parallel laufenden - Beitragsfreistellung

während der Elternzeit (§ 56 Abs. 3 Satz 1 SGB XI, § 224 Abs. 1

Satz 1 SGB V). Dies ist insbesondere deshalb von Bedeutung, weil

die Beitragsfreistellung während der Elternzeit dem allgemeinen

Familienlastenausgleich zuzurechnen ist, es hier demgegenüber

aber um die systemspezifische Beitragsentlastung wegen der

systemnotwendigen Nachwuchssicherung geht.

Nach Auffassung des djb ist unter Berücksichtigung der genannten

Prämissen eine Beitragsentlastung bis zum 18. Lebensjahr des

Kindes zu empfehlen. Eine Anknüpfung an den Kindergeldbezug

erscheint verwaltungstechnisch vergleichsweise zu aufwändig.

e. Zuordnung der Beitragsentlastung zwischen den Eltern

Notwendig ist eine praktikable und zugleich der familiären

Gestaltungsfreiheit Rechnung tragende Zuordnung der

Beitragsentlastung an ein Elternteil bzw. eine Erziehungsperson.

Hierbei sind verschiedene Gesichtspunkte weiter zu

berücksichtigen.

Es muss sichergestellt werden, dass die finanzielle Entlastung

bei der Person erfolgt, die die Erziehungsleistung erbringt und

die damit verbundenen finanziellen Benachteiligungen tatsächlich

spürt. In der traditionell typischen Familiensituation bedeutet

dies, dass verhindert werden muss, dass die Frau die Kinder

erzieht und auf Erwerbstätigkeit verzichtet während die

Beitragsentlastung beim Mann erfolgt.

Deshalb schlägt der djb vor, die Beitragsentlastung der

Pflegeversicherung an die überwiegende Wahrnehmung von Elternzeit

bzw. Erziehungsgeld zu koppeln. Für einen erheblichen Teil der

betroffenen Personen ist damit eine einfache Zuordnung möglich.

In den Fällen, in denen keine Elternzeit genommen oder kein

Erziehungsgeld gewährt wurde, bleibt die übereinstimmende

Erklärung der Sorgeberechtigten. Bei Uneinigkeit sollte

generalisierend der Frau die Beitragsentlastung zugeordnet

werden, um ein kostenintensives Streitverfahren hierüber zu

vermeiden. Wenn nach Trennung und Scheidung durch Änderung der

tatsächlichen Verhältnisse ein Wechsel der Zuordnung erforderlich

wird, sollte er auf Antrag vorgenommen werden.

f. Altfallproblematik

Die vorgeschlagene Lösung berücksichtigt grundsätzlich nur

Mitglieder, die ab der Neuregelung Kinder erziehen. Für alle

Altfälle - also die bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes

erbrachten Erziehungsleistungen - ist nach Auffassung des djb

eine Neuregelung nicht verfassungsrechtlich geboten. Es wäre

jedoch eine pauschalierte Beitragsfreistellung oder eine

einmalige Zuschussregelung denkbar, die aus Gründen der

Praktikabilität bei einem geringen Finanzvolumen einfach zu

handhaben sein muss. So könnte ähnlich der Regelung für die

"Trümmerfrauen" bei der Einführung der Kindererziehungszeiten für

jedes geborene Kind der Mutter ein einmaliger pauschaler Zuschuss

gewährt werden.

3. Umstellung der beitragsfreien Familienversicherung der

Ehegatten in eine Beitragsreduzierung bei Kindererziehenden

Der djb spricht sich weiter dafür aus, die BVerfG-Entscheidung

dazu zu nutzen, die geltende beitragsfreie Familienversicherung

der nichtverdienenden Ehegatten in eine Beitragsreduzierung für

Kindererziehende umzuwandeln. Das bisherige System begünstigt

einseitig die Ehe unabhängig von der Kindererziehung. Auch

nichterwerbstätige oder nur geringfügig erwerbstätige Ehegatten

sollten generell einen Mindestbeitrag zur Pflegeversicherung

leisten. Diese zusätzliche Belastung muss dann bei den anderen

sozialen Sicherungssystemen (insbesondere bei den Leistungssätzen

oder der Einkommensanrechnung für das Arbeitslosengeld II und dem

Sozialgeld) berücksichtigt werden.

Die geltende beitragsfreie Familienversicherung von nicht oder

nur geringfügig erwerbstätigen Ehegatten ist nicht an die

Kindererziehung gekoppelt - deshalb hat das BVerfG sie auch zu

Recht nicht als Kompensation für die Nachwuchssicherungskosten

gelten lassen. Sie wirkt als Begünstigung nur bei verheirateten

Personen, ohne dass sie im Hinblick auf familiäre oder sonstige

Belastungen zielgenau ist. Sie ist daher in der bisherigen

Ausgestaltung sachlich nicht zu rechtfertigen. Besteht für

nichterwerbstätige Ehegatten so wie für Alleinstehende keine

beitragsfreie Familienversicherung, würde das vom djb

vorgeschlagene Modell nur die Personen begünstigen, die Kinder

erziehen. Für diese würde sich dann der Mindestbeitrag reduzieren

oder sie wären beitragsfrei gestellt. Die Beitragsentlastung

wegen Kindererziehung wird sich damit, unabhängig von der

Familienform in der gelebt wird, nur für Eltern auswirken. Zudem

wird damit die ohnehin überfällige Ausrichtung der

Familienförderung an der Kindererziehung statt an dem Ehestatus

fortgesetzt.

Schließlich bedeutet diese Umstellung zugleich eine

Gegenfinanzierung der Beitragsreduktion für Kindererziehende. Der

djb verkennt nicht, dass sich damit die faktische Situation

vieler Haushalte nur wenig verändern wird und es auch zu einer

höheren Belastung für kinderlose Ehepartner kommen kann. Zum

ersten ist jedoch durch eine notwendige flankierende Änderung der

Grundsicherung dafür zu sorgen, dass einkommensschwache, vor

allem arbeitslose Personen keine zusätzliche Belastung jenseits

ihrer Leistungsfähigkeit auferlegt bekommen. Zum zweiten

entspricht ein solches Modell der Zielsetzung des BVerfG-Urteils.

Zum dritten muss mit Blick auf den ökonomischen Zustand der

sozialen Pflegeversicherung die Erhaltung ihrer

Finanzierugsgrundlagen zentral sein. Andernfalls wäre jede

scheinbare Verbesserung nur ein Pyrrhussieg, weil ein Kollaps der

sozialen Pflegeversicherung alternative private Alters- und

Pflegebedürftigkeitsvorsorge unerlässlich macht, und für diese

die Familienförderung nach dem hier verlangten Muster nicht

greift.

III. Berücksichtigung von Nachwuchssicherungskosten im

Zusammenhang anderer Alterssicherungssysteme

1. Private Pflegeversicherung

Das Aufziehen von Kindern wird auch im System der privaten

Pflegeversicherung mittelfristig stärker als bisher zu

berücksichtigen sein. Kapitalgedeckte Systeme werden das

erforderliche Kapital nicht aktivieren können, wenn nicht

nachwachsende Generationen durch wirtschaftliche Tätigkeit und

Konsum die Kapitalanlagen wirksam werden lassen. Auch das BVerfG

schließt in den Pflegeversicherungs-Urteilen Rückwirkungen der

prognostizierten Bevölkerungsentwicklung auf solche Systeme nicht

aus und verpflichtet deshalb den Gesetzgeber zur fortlaufenden

Prüfung und ggf. zur Nachbesserung. Kindererziehung bildet im

Rahmen dieses Prüfungs- und Nachbesserungsauftrags einen

Gemeinwohlbelang, dem auch im obligatorischen System der privaten

Pflegeversicherung Rechnung zu tragen ist.

2. Gesetzliche und private Krankenversicherung

Innerhalb der gesetzlichen Krankenversicherung wird der Beitrag,

den Mitglieder durch Kindererziehung leisten, im Wege der

beitragsfreien Versicherung der Kinder berücksichtigt. Mit der

beitragsfreien Versicherung der Kinder trägt die gesetzliche

Krankenversicherung schon jetzt systemimmanent und ausreichend

dem Umstand Rechnung, dass sie als soziales Sicherungssystem

ebenso auf die Nachwuchssicherung wie auf monetäre Beiträge

angewiesen ist. Hier besteht kein Ergänzungs- oder

Änderungsbedarf.

Allerdings kann die generelle beitragsfreie Versicherung der

nicht erwerbstätigen (Ehe-)Partner in der gesetzlichen

Krankenversicherung aus Sicht des djb nicht in diesem

Zusammenhang gesehen werden und sollte überdacht werden.

3. Gesetzliche Rentenversicherung

Eine Übertragung der vorstehenden Überlegungen auf die

gesetzliche Rentenversicherung ist aus Sicht des djb schon

deshalb nicht geboten, weil hier der Beitrag, den Mitglieder

durch Kindererziehung leisten, auf der Leistungsseite

berücksichtigt werden kann. Der djb hat dazu bereits im Jahr 2000

ein Modell entwickelt, das vor allem eine eigenständige

Alterssicherung von Frauen gewährleistet und einer künftigen

Altersarmut entgegenwirkt.

10. Juni 2004