Stellungnahme: 02-10

Der djb kommentiert in dieser Stellungnahme lediglich die besonders Frauen und Kinder oder die Familieneinheit betreffenden Regelungen des Richtlinienvorschlags.
Der djb fordert die Bundesregierung auf, den Richtlinienvorschlag so mitzugestalten, dass die im Grundgesetz verankerten Verfassungsaufträge für den Schutz der Familie (Art. 6 Abs. 1 und 2 GG) und für eine Gleichberechtigung von Frauen (Art. 3 Abs. 2 GG) ihren Niederschlag finden. Diesen Anforderungen wird der neue Vorschlag der Kommission teilweise nicht gerecht:
Insgesamt liegt ein Vorschlag vor, der so weit auf die sehr unterschiedlichen Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten und insbesondere auch auf deutsche Interessen eingeht, dass das Ziel einer einheitlichen europäischen Regelung nicht erreicht wird. Die Hoffnung, dass deutsche Mängel im Ausländerrecht durch eine Harmonisierung auf europäischer Ebene behoben werden könnten, besteht mit Vorlage des neuen Vorschlags nicht mehr. Vielmehr ist zu befürchten, dass durch einen niedrigeren europäischen Standard, das deutsche Recht einer "Spirale abwärts" ausgesetzt wird. Durch die Fristenklausel ist der Sprung von den vorgesehenen Mindeststandards zu einer Harmonisierung auf einem höheren Niveau nicht sicher gewährleistet, da die Mitgliedstaaten auf einem einmal gefundenen Konsens auf niedrigen Niveau beharren können. Es bleibt zu bedenken, dass die Möglichkeit der Familienzusammenführung eine wesentliche Voraussetzung für die - im neuen Zuwanderungsgesetz ausdrücklich gewollte - Integration von Zuwanderern darstellt. Daher wären großzügigere Regelungen als die vorgesehenen Mindeststandards für die erwünschte spannungsfreie Integration von Drittstaatsangehörigen in die Mitgliedstaaten der Europäischen Union sinnvoll.

Im einzelnen:

Der erste Vorschlag der Kommission vom 1. Dezember 1999 sah eine Harmonisierung der Regelungen über die Familienzusammenführung auf einem relativ hohen Niveau vor. Auch der zweite Vorschlag vom 10. Oktober 2000 strebte im Wesentlichen eine Harmonisierung der Regelungen des Familiennachzugs an. Der nunmehr vorliegende Vorschlag wendet sich von dem Gedanken der Harmonisierung ab und will zunächst vorwiegend Mindestnormen festlegen. In den besonders umstrittenen Fragen werden flexible Regelungen für die Mitgliedstaaten vorgesehen. Nach einer Mindeststandardklausel bleibt es den Mitgliedstaaten unbenommen, für die Personen, auf die die Richtlinie Anwendung findet, günstigere Regelungen zu treffen (Art. 3 Abs. 5). Die Kommission sieht ihren neuen Vorschlag als ersten Schritt eines Annäherungsprozesses an.
Der Vorschlag enthält eine sog. Stillstandsklausel, die für einige besonders strittige Vorschriften des Vorschlags gilt (Art. 3 Abs. 6). Danach dürfen die dort genannten Vorschriften nicht zur Einführung ungünstigerer Bedingungen führen, als sie im Zeitpunkt der Annahme der Richtlinie schon in den Mitgliedstaaten galten. Diese Regelung gilt z.B. für den Familienbegriff (Art. 4), einschließlich des Kindernachzugsalters. Da die Stillstandsklausel nur sehr punktuell greift, erlaubt die Richtlinie in allen anderen Fragen eine Korrektur günstigerer nationaler Regelungen auf das Niveau des Richtlinienvorschlags.
Die Kernfamilie, also Ehegatten und minderjährige Kinder, sollen einen Anspruch auf Familienzusammenführung erhalten (Art. 4 Abs. 1), während es den Mitgliedstaaten freisteht, bedürftige Verwandte in gerader aufsteigender Linie ersten Grades und volljährigen, wegen gesundheitlicher Schäden von den El-tern finanziell abhängigen Kindern, den Aufenthalt zu gestatten (Art. 4 Abs. 2). Diese vorgeschlagene Regelung, die noch nicht einmal verpflichtenden Charakter für alle Mitgliedstaaten hat, benachteiligt insbesondere Frauen, da in vielen ausländischen Familien zumindest die (Groß-)Eltern zum engen Kreis der Familie zählen und nicht nur teilweise von ihren Kindern versorgt werden müssen, sondern selber Versorgungsleistungen in der Familie übernehmen. Fehlt ein solcher Familienverband, kann ein Familienmitglied - meist die Mutter - nicht berufstätig sein; ein Aspekt, der sich massiv auf die Integrationsmöglichkeiten und -chancen gerade von Frauen auswirkt.
Ebenfalls steht es lediglich im Ermessen der Mitgliedstaaten, ob der nicht verheiratete Lebenspartner oder der Partner, mit dem der Zusammenführende eine eingetragene Lebenspartnerschaft führt, aufgenommen werden (Art. 4 Abs. 3). Damit erscheint zwar die eingetragene Lebenspartnerschaft, die auch gleichgeschlechtliche Partner führen können, entgegen dem ursprünglichen Petitum einiger südeuropäischer Staaten im Text der Richtlinie, jedoch bleibt es jedem Mitgliedstaat überlassen, ob er eine solche Familienzusammenführung zulässt. Eine Gleichstellung der eingetragenen Lebenspartnerschaft mit der Ehe findet nicht statt. Es besteht daher die Gefahr, dass durch die fehlende europarechtliche Gleichstellung die nationalen Vorschriften zur Lebenspartnerschaft in Frage gestellt werden.
Im Entgegenkommen vor allem auf deutsche Interessen findet sich die Möglichkeit, den Kindernachzug auf 12 Jahre zu begrenzen, wenn nicht die Integrationskriterien des Mitgliedstaates erfüllt sind (Art. 4 Abs. 1 c).
Weitere Angehörige, wie z.B. Verwandte der Seitenlinie, finden in dem Richtlinienvorschlag keine Erwähnung. Es ist aber besonders in Härtefällen wichtig, weiteren Familienmitgliedern den Aufenthalt gestatten zu können. Eine solche Möglichkeit findet sich sowohl im geltenden deutschen Recht als auch im neuen Zuwanderungsgesetz. Ob die Mitgliedstaaten aufgrund der Mindeststandardklausel weitere Angehörige aufnehmen können, ist nach der vorliegenden Formulierung der Klausel zweifelhaft. Denn diese Regelung gilt nur "für Personen, auf die diese Richtlinie Anwendung findet". Weitere Familienangehörige sind jedoch im Vorschlag nicht als Familienangehörige definiert. Es ist bedenklich, dass der neue Vorschlag auf europäischer Ebene keine eindeutige Möglichkeit für die Behandlung von Härtefällen vorsieht. Auf die Nachteile, die sich vor dem Hintergrund der Familienstrukturen der Zuwanderer für die Integrationschancen für Frauen und Mädchen ergeben, sei an dieser Stelle noch einmal hingewiesen.
In den beiden älteren Vorschlägen war vorgesehen, dass die Richtlinie auf Unionsbürger Anwendung finden soll, die in ihren Heimatstaaten leben. Dies findet sich in dem neuen Vorschlag nicht mehr. Denn die Erstreckung der Richtlinie auf diese Unionsbürger hätte bedeutet, dass in Deutschland die sog. Inländerdiskriminierung aufgehoben werden müsste. In Deutschland betrifft die Inländerdiskriminierung insbesondere die Gruppe der Aussiedler. Aussiedler können die deutsche Staatsbürgerschaft erlangen, haben dann aber nach deutschen Recht weniger Möglichkeiten des Familiennachzugs, als dies Drittstaatsangehörige nach deutschem Recht haben. Bei Aufhebung dieser Inländerdiskriminerung wird ein erheblicher Nachzug von Familienangehörigen eingebürgerter Aussiedler befürchtet. Es ist jedoch an der Zeit, dass auch im deutschen Recht die eigenen Staatsbürger nicht schlechter gestellt werden, als Drittstaatsangehörige, die in Deutschland leben.
Besonders problematisch ist eine Regelung, nach der eine Wartefrist zwischen Antragstellung und Ausstellung eines Aufenthaltstitels für Familienangehörige von maximal drei Jahren vorgesehen werden kann, wenn der Staat bei der Familienzusammenführung seine Aufnahmefähigkeit berücksichtigt (Art. 8 Abs. 2). Diese Regelung - die der Stillstandsklausel unterfällt und damit nicht neu in einem Staat eingeführt werden darf - ermöglicht es, dass das bestehende österreichische System der Wartefristen, die auch im Bereich der Familienzusammenführung von der Aufnahmefähigkeit einzelner Bundesländer abhängen, aufrechterhalten bleiben kann. Es ist nicht nur im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 und 2 GG, sondern insbesondere wegen Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskommission bedenklich, den Familiennachzug von Aufnahmekapazitäten abhängig zu machen und daher bedauerlich, dass eine solche Regelung auf europäischer Ebene Bestand haben soll.
Ein weiteres neues Instrument ist die vorgesehene Fristenklausel, nach der die Kommission das erste Mal spätestens zwei Jahre nach Umsetzung der Richtlinie besonders hinsichtlich der bisher flexibel geregelten strittigen Fragen Änderungsvorschläge vorlegt (Art. 19). Die Kommission erhofft sich davon, lang-fristig eine Harmonisierung auf höherem Niveau zu erreichen. Dies ist aber völlig unsicher, da die Mitgliedstaaten keineswegs verpflichtet sind, von dem einmal gefundenen Konsens auf niedrigem Niveau abzuweichen. Zunächst wird es den Mitgliedstaaten mit der Fristenklausel ermöglicht, zwei Jahre nach Ende der Umsetzungsfrist im Wesentlichen nationales Recht der Familienzusammenführung zur Anwendung kommen zu lassen, was die Harmonisierung der Regelungen über Familiennachzug in Europa hinausschiebt. Zugleich bedeutet die Schaffung solcher Zeiträume aber auch eine latente Rechtsunsicherheit für die betroffenen Zuwanderer im Hinblick auf eine möglicherweise stattfindende Rechtsänderung.

17. Juni 2002