-Vorschläge zur Reform des sozialen Dialogs -
Die Entwicklung des sozialen Dialogs auf Gemeinschaftsebene ist generell sehr zu begrüßen. Gleichwohl darf die inhaltliche Ausgestaltung der Rechtsetzung der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Sozialpolitik nicht allein dem Ermessen der Sozialpartnerorganisationen überlassen werden. Denn diese repräsentieren keineswegs angemessen die Interessen aller Arbeitnehmer(gruppen). Insbesondere Arbeitnehmerinnen sind in den Europäischen Sozialpartnerorganisationen unterrepräsentiert.
1. De lege lata sind Kommission und Rat vor der "Durchführung" einer Vereinbarung aufgefordert zu prüfen, ob die Interessen der von der Vereinbarung betroffenen Arbeitnehmer- und Arbeitgebergruppen - insbesondere die der Arbeitnehmerinnen - angemessen berücksichtigt wurden. Ist dies nicht der Fall, so sind sie aufgefordert, ihr Recht zur Ablehnung der "Durchführung" der Vereinbarung auszuüben und statt dessen eine eigenständige Regelung zu treffen.
2. De lege ferenda ist auch das Parlament am Rechtsetzungsverfahren nach Art. 138 f. EG-Vertrag formell zu beteiligen.
3. Die Ausgestaltung des Rechtsetzungsverfahrens nach Art. 138 f. EG-Vertrag sollte nicht allein dem Ermessen der Kommission überlassen bleiben. Von der Kommission zur Ausgestaltung der Art. 138 f. EG-Vertrag entwickelte Verfahrensregeln sollten der Zustimmung des Parlaments und des Rates bedürfen.
Begründung:
Die Bedeutung des Rechtsetzungsverfahren nach Art. 138 f. EG-Vertrag ist nicht zu unterschätzen. Rechtsakte der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Sozialpolitik kommen schon seit einiger Zeit nur noch mit, aber nicht gegen die europäischen Sozialpartnerorganisationen zustande. Aus frauen(rechts)politischer Sicht ist dies deswegen problematisch, weil Frauen in diesen Verbänden weit unterrepräsentiert sind. Es besteht die Gefahr, dass die stärkere Beteiligung der Sozialpartner an der Sozialgesetzgebung dazu führt, dass Fraueninteressen auf EG-Ebene in Zukunft weniger Berücksichtigung finden.
Im einzelnen:
Der am 1. Mai 1999 in Kraft getretene Amsterdamer Vertrag bestimmt, dass das bislang in Art. 3, 4 des Abkommens zur Sozialpolitik verankerte Rechtsetzungsverfahren nun in den EG-Vertrag integriert wird und damit für alle Rechtsetzungsvorhaben der Gemeinschaft im Bereich der Sozialpolitik gilt. Das Besondere an diesem Rechtsetzungsverfahren ist, dass es den Sozialpartnerorganisationen auf Gemeinschaftsebene einen enormen Einfluss auf den Inhalt der Gemeinschaftsrechtsakte einräumt. Vor der Unterbreitung von Rechtsetzungsvorschlägen hat die Kommission die Sozialpartner nicht nur anzuhören. Diesen steht es vielmehr frei, das Rechtsetzungsverfahren an sich zu ziehen. Gelingt es ihnen, zu einem bestimmten Problemkomplex eine Regelung zu treffen, so können sie sich gemeinsam an den Rat wenden mit der Bitte um Durchführung dieser Vereinbarung durch einen Beschluss des Rates.
Bislang hat das Verfahren nach Art. 138 f. EG-Vertrag dreimal zum Abschluss sog. Rahmenvereinbarungen geführt: zum Elternurlaub (1995), zur Teilzeitarbeit (1997) und zu befristeten Arbeitsverhältnissen (1999). Hierbei handelt es sich um Regelungsbereiche, die aus frauenpolitischer Perspektive äußerst wichtig sind. Die Rahmenvereinbarungen zum Elternurlaub und zur Teilzeitarbeit wurden durch den Rat auf Vorschlag der Kommission jeweils in Form einer Richtlinie verabschiedet; ein entsprechender Vorschlag zur Umsetzung des Abkommens über die befristeten Arbeitsverhältnisse in Richtlinienform liegt bereits vor.
Eine formale Einbindung der Sozialpartner in die Rechtsetzung der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Sozialpolitik ist generell sehr zu begrüßen. Die formale Einbeziehung der Sozialpartner in das Rechtsetzungsverfahren hat dazu beigetragen, dass die lange Jahre zu konstatierende Bewegungsunfähigkeit in der europäischen Sozialpolitik überwunden wurde. Die Sozialpartner verfügen für die zu regelnde Materie über ein höheres Erfahrungswissen als die Gemeinschaftsorgane und sind mit den tatsächlichen Verhältnissen besser vertraut. Eine Regelung unter Beteiligung der Sozialpartner trägt sowohl dem Subsidiaritätsprinzip als auch den Flexibilitätsanforderungen der Praxis Rechnung. Begrüßenswert ist ferner ein nicht zu unterschätzender langfristiger Effekt: Die im Rahmen des sozialen Dialogs nach Art. 138 f. EG-Vertrag notwendige Kommunikation der europäischen Verbände sowohl untereinander als auch mit den ihnen angeschlossenen nationalen Organisationen trägt erheblich zum Auf- und Ausbau der kollektiven Strukturen bei, die auf lange Sicht Voraussetzung sind für die Entwicklung europäischer Tarifvertragsstrukturen.
Hoch problematisch ist allerdings die Frage, welche Anforderungen an Sozialpartnerorganisationen zu stellen sind, deren Vereinbarungen nach Art. 139 Abs. 1 EG-Vertrag in Gemeinschaftsrecht umgesetzt werden können. Nach der bisherigen Handhabung des Verfahrens durch die Kommission müssen die Organisationen folgenden drei Kriterien gerecht werden:
- Sie müssen branchenübergreifend, sektor- oder berufsspezifisch sein und über eine Struktur auf europäischer Ebene verfügen;
- sie sollten aus Verbänden bestehen, die in ihrem Land integraler und anerkannter Bestandteil des Systems der Arbeitsbeziehungen sind, sollten Vereinbarungen aushandeln können und so weit wie möglich alle Mitgliedstaaten vertreten;
- sie sollten über die geeigneten Strukturen verfügen, um effektiv am Anhörungsprozess teilnehmen zu können.
Diese Kriterien erfüllen nach Auffassung der Kommission derzeit 44 Organisationen. Gleichwohl wurden Vereinbarungen i.S.v. Art. 139 Abs. 1 EG-Vertrag bislang nur von den drei großen Organisationen UNICE, CEEP und EGB getroffen; kleinere Organisationen sind davon ausgeschlossen. Zu bemängeln ist insoweit, dass die Kommis-sion allein auf formelle Kriterien abstellt. Sind diese Anforderungen gewahrt, prüft die Kommission lediglich, ob die Vereinbarung inhaltlich gegen Gemeinschaftsrecht verstößt. Ist dies nicht der Fall, schlägt sie dem Rat die Umsetzung in Gemeinschaftsrecht vor. Ob die Interessen der von einer Regelung betroffenen Arbeitnehmer auch inhaltlich repräsentiert werden, wird nicht hinterfragt.
Die angemessene inhaltliche Repräsentation aller vertretenen Interessen ist jedoch zweifelhaft. Zum einen sind keineswegs alle nationalen Verbände Mitglied der europäischen Spitzenorganisationen. Zum anderen sinkt der gewerkschaftliche Repräsentationsgrad europaweit seit Jahren; durchschnittlich liegt er unter 50 v.H. Hinzu kommt, dass unter den gewerkschaftlich organisierten Interessen bestimmte Interessen unterrepräsentiert sind. Das typische Gewerkschaftsmitglied ist auch heute noch männlich und unbefristet vollzeitbeschäftigt. Arbeitnehmerinnen sind hingegen- verglichen mit ihrem Anteil an der Gesamtarbeitnehmerschaft - weit unterrepräsentiert. Dasselbe gilt für atypische Beschäftigte (Teilzeitarbeitnehmer, befristet Beschäftigte und Leiharbeitnehmer).
Vor diesem Hintergrund verwundert es wenig, dass die bisherigen Resultate des Rechtsetzungsverfahrens nach Art. 138 f. EG-Vertrag (Elternurlaub, Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverhältnisse) nur äußerst bescheidene Fortschritte bringen. Insbesondere bei der Vereinbarung zur Teilzeitarbeit hat man sich auf den kleinsten gemeinsamen Nenner geeinigt.
Sowohl die Kommission als auch der Rat sind zur Ablehnung der "Durchführung" von Vereinbarungen der europäischen Sozialpartner nicht nur aus rechtlichen, sondern auch aus rechtspolitischen Gründen befugt. Sie sind aufgerufen, von diesem Ablehnungsrecht dann Gebrauch zu machen, wenn sie feststellen, dass insbesondere solche Interessen, welche in den Sozialpartnerorganisationen unterrepräsentiert sind, in einer Vereinbarung i.S.v. Art. 139 I EG-Vertrag tatsächlich nicht oder nur unzureichend Berücksichtigung gefunden haben.
Das Europäische Parlament ist am Rechtsetzungsverfahren nach Art. 138 f. EG-Vertrag formal nicht beteiligt. Zwar sind Rechtsakte der Gemeinschaft, die ohne Beteiligung des Parlaments zustande kommen, beim gegenwärtigen Stand der Integration (noch) ausreichend demokratisch legitimiert. Schließlich verfügen sowohl die Kommission als auch der Rat über eine - wenn auch mittelbare - demokratische Legitimation. Die Nichtbeteiligung des Parlaments steht jedoch in Widerspruch dazu, dass die Rolle des Parlaments in allen anderen Bereichen durch den Amsterdamer Vertrag erheblich aufgewertet wurde. Durch die Beteiligung des Parlaments würde die Legitimation der im Verfahren nach Art. 138 f. EG-Vertrag zustande gekommenen Rechtsakte erhöht.
Bonn, den 12. August 2000
gez. Sabine Overkämping
Vorsitzende der Kommission Europa
