Kopftuchverbote für den Bereich der Justiz werden anhaltend kontrovers diskutiert.[1] In diesem Policy Paper entwickelt der Deutsche Juristinnenbund e.V. (djb), basierend auf der Arbeit einer durch den Bundesvorstand eingesetzten kommissionsübergreifenden Arbeitsgruppe, eine Position zu dieser wichtigen frauenrechtspolitischen Thematik. Gestützt auf eine differenzierte Analyse der maßgeblichen rechtlichen Gesichtspunkte und insbesondere in Anbetracht der schwerwiegenden Benachteiligung,[2] welche mit den Verboten für die betroffenen Frauen einhergeht, positioniert sich der djb gegen den Erlass von Gesetzen, die Musliminnen im Bereich der Justiz das Kopftuchtragen untersagen.
In einem ersten Schritt wird der zu verzeichnende Trend hin zur Verbotsgesetzgebung skizziert (A.), um sodann die Relevanz einer Positionierung des djb in dieser Frage darzulegen (B.). Es folgt eine differenzierte rechtliche Bewertung der zunehmend verbreiteten Regelungspraxis (C.), die deutlich macht, dass Verbotsregelungen schwerwiegende Eingriffe in die Grundrechte der betroffenen Frauen bewirken, und dass die gemeinhin für die Verteidigung von Kopftuchverboten im Bereich der Justiz vorgebrachten Rechtfertigungsargumente nicht abschließend überzeugen. Um den artikulierten Belangen eines neutralen Erscheinungsbildes in der Justiz dennoch entgegenzukommen, wird im Sinne des Konzepts angemessener Vorkehrungen (reasonable accommodation) eine Modifikation bestehender Regelungen der Amtstracht dahingehend vorgeschlagen, dass etwaige religiöse Bekleidungsstücke farblich und stofflich an die jeweils vorgeschriebene Amtstracht anzupassen sind (D.). Schließlich wird gezeigt, dass der in diesem Papier angeregte Verzicht auf pauschale Verbotsregelungen des Kopftuchs für den Bereich der Justiz im Einklang mit den maßgeblichen höchstrichterlichen Vorgaben steht (E.).
A. Ausgangslage – Trend zur Verbotsgesetzgebung
Verbote des muslimischen Kopftuchs[3] greifen in immer mehr Bereichen des Berufslebens[4] um sich. Während sie im Schulbereich seit der wegweisenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) von 2015[5] wieder abgeschafft werden,[6] ergehen zunehmend Verbote für die verschiedenen Tätigkeitsbereiche in der Justiz. Nachdem das Verwaltungsgericht Augsburg im Jahr 2016 für das Verbot des Tragens eines Kopftuchs im Referendariat eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage in Gestalt eines Parlamentsgesetzes gefordert hatte,[7] schufen viele Länder Verbotsgesetze für den Bereich der Justiz. Diese gelten weit über das Referendariat hinaus. In chronologischer Reihenfolge[8] haben die Länder Hessen, Berlin, Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Bremen sogenannte Neutralitätsgesetze in unterschiedlichster Form[9] erlassen. Die Gesetze untersagen das Tragen von Kleidungsstücken, Symbolen oder anderen Merkmalen, die geeignet sind, das Vertrauen in die Neutralität der Amtsführung zu beeinträchtigen.
Im Einzelnen divergieren die Anwendungsbereiche[10] der Neutralitätsgesetze, erfassen aber allesamt Richter*innen, Staatsanwält*innen und Rechtspfleger*innen, soweit sie richterliche oder staatsanwaltschaftliche Aufgaben mit Außenwirkung (d.h. unter Anwesenheit von Zeug*innen, Sachverständigen oder sonstigen Beteiligten[11]) wahrnehmen.[12] Fast alle Regelungen[13] betreffen auch Referendarinnen, denen Tätigkeiten wie die Verhandlungsleitung oder der Sitzungsdienst bei der Staatsanwaltschaft mit Kopftuch verwehrt bleiben. Zum Teil nehmen die Verbote Schöff*innen und andere ehrenamtliche Richter*innen explizit aus,[14] während in anderen Ländern das Tragen eines Kopftuchs für ehrenamtliche Richterinnen als „gröbliche Amtspflichtverletzung“ im Sinne von § 24 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gilt.[15]
Eine neue Qualität erhielt die Neutralitätsgesetzgebung durch das im Juli 2021 in Kraft getretene „Gesetz zur Regelung des Erscheinungsbilds von Beamtinnen und Beamten“.[16] Gemäß § 34 Abs. 2 S. 1 BeamtStG haben Beamt*innen bei der Ausübung des Dienstes oder bei einer Tätigkeit mit unmittelbarem Dienstbezug auch hinsichtlich ihres Erscheinungsbilds Rücksicht auf das ihrem Amt entgegengebrachte Vertrauen zu nehmen. Nach § 34 Abs. 2 S. 2 und 4 BeamtStG ist Beamt*innen insbesondere „das Tragen von bestimmten Kleidungsstücken“ und Symbolen untersagt, „soweit die Funktionsfähigkeit der Verwaltung oder die Pflicht zum achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten dies erfordert“. Das Tragen religiös konnotierter Kleidung kann danach untersagt werden, wenn sie „objektiv geeignet“ ist, „das Vertrauen in die neutrale Amtsführung der Beamtin oder des Beamten zu beeinträchtigen“. Die Länder werden ermächtigt, die diesbezüglichen Einzelheiten zu bestimmen. Hiervon haben Schleswig-Holstein und Hessen Gebrauch gemacht.[17]
B. Erfordernis einer djb-Position zu Kopftuchverboten gegenüber muslimischen Juristinnen
Im Mai 2023 rügte der CEDAW-Ausschuss[18] die Bundesregierung für die mit dem Ausschluss kopftuchtragender muslimischer Frauen aus dem öffentlichen Sektor, insbesondere der Justiz, einhergehende Diskriminierung. Im Dezember 2023 folgte eine entsprechende Rüge des CERD-Ausschusses.[19] Wie im Folgenden näher ausgeführt, birgt der Trend zum Erlass der deutschen Neutralitätsregelungen ein erhebliches Potenzial für teils massive Benachteiligungen der betroffenen Frauen.
Der djb hat schon 2018 einen Austausch der Pro[20]- und Contra[21]-Positionen zum „Kopftuch der Richterin und Rechtsreferendarin“ in seiner Verbandszeitschrift (djbZ) geführt, der später Eingang in die BVerfG-Entscheidung[22] gefunden hat. Der Verband hat zu der kontroversen Thematik bisher jedoch nicht einheitlich Stellung bezogen; die Stellungnahmen von CEDAW- und CERD-Ausschuss unterstreichen die Notwendigkeit einer djb-Position in dieser wichtigen frauenrechtspolitischen Frage.
Zentrales Anliegen des djb ist es, die vielfältigen Erfahrungen und unterschiedlichen Perspektiven aller Mitglieder sichtbar zu machen und zugleich die Rechte und Interessen aller Frauen zu stärken und zu vertreten.[23] Im Sinne seines Leitbildes setzt sich der djb unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Lebensrealitäten verschiedener Gruppen von Frauen „gegen jede Art der Benachteiligung“ und für einen Feminismus ein, der „Intersektionalität im Blick hat“.[24] Der djb betrachtet Vielfalt als Bereicherung. Im Lichte des Jubiläumsjahrs 2022 „100 Jahre Frauen in juristischen Berufen“ offenbart sich die Notwendigkeit des fortwährenden Eintretens des djb für die Beseitigung von Berufshindernissen für alle Frauen.[25]
Im Einklang mit der UN-Frauenrechtskonvention fordert der djb Bund und Länder auf, ihrer Pflicht nachzukommen, Hindernisse für alle Frauen, ungeachtet ihrer Herkunft, Rasse[26] oder Religion, in allen Bereichen des öffentlichen Lebens und der Arbeitswelt – einschließlich der Justiz – zu beseitigen. In diesem Sinne verfolgt dieses Positionspapier das Ziel, Chancengleichheit für kopftuchtragende Juristinnen zu schaffen und ihre Diskriminierung zu überwinden. Der djb spricht sich gegen Kopftuchverbote im Bereich der Justiz aus, da sie eine bedeutende Hürde für die Chancengleichheit muslimischer Juristinnen darstellen.
Diese Positionierung des djb gegen Kopftuchverbote in der Justiz impliziert keine unkritische Positionierung für das Kopftuch: Mit der hier vertretenen Position ist weder eine Befürwortung des Kopftuchtragens noch eine Klärung seines Bedeutungsgehalts verbunden. Die möglichen Motive für das Tragen des Kopftuchs sind vielfältig und lassen sich nicht pauschalisieren.[27] Vor Gericht wurden bislang regelmäßig Fälle verhandelt, in denen Frauen das Kopftuch als imperatives religiöses Gebot für sich betrachteten – also im Sinne eines von der Religionsfreiheit geschützten Selbstverständnisses. Oftmals steht in feministischen Debatten um Kopftuchverbote die Frage im Zentrum, ob das Kopftuch freiwillig oder aufgrund von Druck und Zwang getragen wird. Der djb erachtet es im Anschluss an das Bundesverfassungsgericht[28] angesichts der vielschichtigen Motivlage nicht für angemessen, das Kopftuch – zumindest im deutschen Kontext[29] – allein auf Zwang und damit zugleich auf die negativste Deutungsmöglichkeit zu reduzieren. Bisherige Studien in Deutschland kamen stets zu dem Schluss, dass das Kopftuch von der überwiegenden Mehrheit – circa 95% der Befragten – als Ausdruck der individuellen Religiosität und selbstbestimmt getragen wird.[30]
C. Kritik an der derzeitigen Regelungspraxis
Kopftuchverbote stellen schwerwiegende[31] Eingriffe insbesondere in die Religionsausübungsfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 und 2 GG, die Berufs- und Ausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG sowie die Diskriminierungsverbote des Art. 3 Abs. 2 und 3 GG, Art. 33 Abs. 3 GG und das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG dar.[32] Die zur Begründung der Neutralitätsregelungen vorgebrachten Argumente erscheinen kaum geeignet, die damit verbundenen erheblichen Grundrechtseinschränkungen zu rechtfertigen.
I. Der CEDAW-Ausschuss rügte die Bundesregierung für die diskriminierende Verbotspraxis
Während die Religionsfreiheit in gerichtlichen Entscheidungen zu Kopftuchverboten stets im Fokus steht, geraten andere Rechte oftmals aus dem Blick.[33] Dabei wiegt gerade die diskriminierende Wirkung der Verbote schwer,[34] wie auch die Rüge der deutschen Regelungen durch den CEDAW-Ausschuss erkennen lässt: Mit Sorge bemängelte der Ausschuss den von § 34 Abs. 2 S. 2-4 BeamtStG ausgehenden „chilling effect“[35] für den Zugang muslimischer Frauen zum Arbeitssektor Öffentlicher Dienst. Dass diese befürchtete abschreckende Wirkung real ist, zeigen stichprobenartige Erhebungen. So wird gerade das geänderte Bundesbeamtengesetz als „großes Hindernis beim Zugang zum öffentlichen Dienst [wahrgenommen], insbesondere für kopftuchtragende Frauen“, denen der Eindruck vermittelt wird, als Muslimin unabhängig von ihrer Qualifikation keine nennenswerten Einstellungs- oder gar Aufstiegschancen zu erhalten.[36]
Der CEDAW-Ausschuss forderte Deutschland auf, die staatlichen Behörden und Entscheidungsträger sowie die Öffentlichkeit dafür zu sensibilisieren, dass Befürchtungen unbegründet sind, das Tragen eines muslimisches Kopftuchs könnte zu einem Vertrauensverlust in den öffentlichen Dienst führen.[37] Dies ist eine eindeutige Absage an das verfassungsrechtliche Argument, Kopftuchverbote in der Justiz stärkten das gesellschaftliche Vertrauen in die Neutralität und Unparteilichkeit der Gerichte[38], und ein klarer Auftrag, entsprechendes Misstrauenspotenzial in die neutrale Amtsführung muslimischer Frauen in der Gesellschaft aktiv abzubauen. Hinsichtlich dieser Empfehlungen soll Deutschland innerhalb von zwei Jahren schriftlich Bericht erstatten.[39]
II. Die Verbote bewirken eine intersektionale Diskriminierung
Der CEDAW-Ausschuss bringt mit seiner Rüge die schwerwiegenden diskriminierenden Wirkungen auf den Punkt, welche von Verboten des Kopftuchs gerade im Bereich der Justiz ausgehen. Der CERD-Ausschuss lenkt den Blick in seiner Rüge darüber hinaus explizit auf den intersektionalen Charakter der Diskriminierung.[40] Intersektionale Diskriminierung bezeichnet diejenigen Formen von Benachteiligung, die durch das Zusammenspiel mehrerer Diskriminierungsmerkmale entstehen. Das Konzept der Intersektionalität macht sichtbar, wie sich verschiedene Formen von Unterdrückung überlagern und gegenseitig verstärken – zum Nachteil besonders vulnerabler Gruppen von Frauen.[41]
Kopftuchtragende Frauen erleiden vielschichtige faktische Benachteiligungen, wobei das Diskriminierungsmerkmal der Religion unmittelbar mit den Merkmalen Geschlecht und Rasse verwoben ist:[42] Keines der Merkmale ist allein ausschlaggebend für die Benachteiligung – es sind genau diejenigen betroffen, die sich an der Schnittstelle mehrerer geschützter Merkmale befinden.[43]
Wie das Konzept der mittelbaren Diskriminierung verdeutlicht, ist für die Feststellung einer Diskriminierung nicht entscheidend, dass die jeweilige Regelung explizit Bezug auf ein oder mehrere geschützten Merkmale nimmt – also etwa das muslimische Kopftuch ausdrücklich verbietet. Maßgeblich sind vielmehr die diskriminierenden faktischen Wirkungen, die von der Regelung ausgehen.[44] Diese offenbaren sich im Falle von Neutralitätsgesetzen zum einen in dem hierdurch aktivierten Exklusionsmechanismus:[45] Muslimischen Frauen wird der Zugang zu qualifizierten beruflichen Positionen wie jenem der Richterin oder der Staatsanwältin verwehrt.[46] Wo Referendarinnen von Verboten betroffen sind, ist bereits der Zugang zu einer gleichberechtigten Ausbildung beschränkt.[47] Wenn muslimische Referendarinnen infolge eines Kopftuchverbots in den Zuschauerraum des Gerichts verwiesen werden, statt, wie alle anderen Referendar*innen, am Richtertisch sitzen zu dürfen, so ist diese Erfahrung zudem zutiefst stigmatisierend.[48]
III. Stereotype und Vorurteile bilden die Grundlage der Verbotsregelungen
Auch die Begründung des Ausschlusses kopftuchtragender Frauen ist diskriminierend. Die vermeintlich fehlende Objektivität[49] der Frauen und die Furcht vor einem Ansehens- und Vertrauensverlust der Justiz dienen als zentrale Argumente für den Ausschluss von (kopftuchtragenden) Frauen aus der Justiz.[50] Der kopftuchtragenden Muslimin sei nicht zuzutrauen, ihr eigenes Urteil zu bilden, sie unterliege fremden Einflüssen, hege subversive Ziele und könne sich insbesondere nicht von ihren religiösen Wertvorstellungen lösen und allein am objektiven Recht orientieren.[51]
Nun ist die Wahrung des Vertrauens der Gesellschaft in eine kompetente und „neutrale“[52] Amtsausfüllung für sich genommen ein legitimes gesetzgeberisches Anliegen und Grundvoraussetzung für das Funktionieren des Rechtsstaats. Problematisch werden entsprechende Argumentationsmuster allerdings da, wo sich die Infragestellung des gesellschaftlichen Vertrauens auf Vorurteile und Stereotype gründet.[53] Durch Rekurs auf die „Funktionsfähigkeit der Rechtspflege“ oder das „Ansehen der Justiz“, welche durch eine kopftuchtragende Muslimin beeinträchtigt werden könnten,[54] oder die Figur des „objektiven Beobachters“, der eine erkennbar muslimische Richterin als nicht neutral ansehen könnte, werden gesellschaftliche Vorbehalte mittelbar in den Rang verfassungsimmanenter Rechtfertigungsgründe erhoben.[55] Stereotype und Vorurteile werden mobilisiert und zugleich perpetuiert: Der kopftuchtragenden Juristin wird die nötige Professionalität abgesprochen und implizit vorgeworfen, sie orientiere ihre Entscheidungen an ihrer Religion statt am Gesetz, dessen Anwendung sie über Jahre erlernt hat.[56]
Diskriminierungsverbote und Gleichstellungsgebot fordern anstelle einer Bestätigung derartiger stereotyper und benachteiligender, in der Gesellschaft vorfindlicher Einstellungen ein gezieltes Entgegenwirken, wie auch der CEDAW-Ausschuss in seiner Rüge deutlich macht.[57] Für die Überwindung der Vorbehalte erwiese sich die Zulassung muslimischer Juristinnen zum Richterinnenamt als probates Mittel – diese würde es den Frauen ermöglichen, zu beweisen, dass sie in der Lage sind, „einen guten Job“ zu machen. Es sei in diesem Zusammenhang daran erinnert, dass auch die abschließende Überwindung derjenigen Vorbehalte, die noch vor rund 100 Jahren gegen eine Zulassung von Frauen zum Richterinnenamt vorgebracht wurden, erst dadurch möglich wurde, dass Frauen die Chance erhielten, sich im Amt zu behaupten.[58] Seit ihrer Zulassung zum Richterinnenamt im Jahr 1922 haben Frauen unter Beweis gestellt, dass juristische Kompetenz, Sachlichkeit und Urteilsvermögen keine Frage des Geschlechts sind – diese Chance gebührt auch muslimischen Juristinnen.[59]
IV. Die exkludierenden Regelungen missachten das Diskriminierungsverbot des Artikel 33 Abs. 3 GG
Das besondere Diskriminierungsverbot des Artikel 33 Abs. 3 GG verbietet eine Beschränkung des Zugangs zu öffentlichen Ämtern aufgrund der Religionszugehörigkeit explizit. Das Grundgesetz bringt damit unmissverständlich zum Ausdruck, dass ein religiöses Bekenntnis per se keinen Eignungsmangel hinsichtlich öffentlicher Ämter begründet.
Die Zulassung zu öffentlichen Ämtern ist „unabhängig von dem religiösen Bekenntnis“. Spitzfindig könnte man auf den Gedanken verfallen, in der Norm allein eine Garantie der Zulassung zum Amt der Richterin zu lesen, die Ausübung des Amtes dann aber daran zu knüpfen, dass eine Glaubensvorschrift außer Acht gelassen werden muss. Die kopftuchtragende Juristin hätte dann zwar das Recht, Richterin zu werden, allerdings nur unter der Bedingung, dass sie bei Ausübung ihrer Tätigkeit auf die Einhaltung der Glaubensüberzeugung verzichtete.
Eine solche Interpretation entkleidete freilich die Vorschrift ihres Sinns. Wie bei der Berufsfreiheit in Art. 12 GG ein einheitlicher Schutzbereich anzunehmen ist, weil gerade die Vorwirkung späterer Berufsausübungsregelungen bereits die Berufswahl beeinflussen kann, ist auch für Art. 33 Abs. 3 GG von einem einheitlichen Anwendungsbereich auszugehen.[60] Für eine kopftuchtragende Juristin ist selbstverständlich entscheidend, dass sie nicht nur zum Amt der Richterin zugelassen wird, sondern dieses Amt dann auch mit Kopftuch ausüben darf.
Indem das Grundgesetz sowohl die Zulassung zu einem öffentlichen Amt als auch die Ausübung dieses öffentlichen Amtes gerade für religiöse Personen öffnet, verdoppelt die Verfassung nicht einfach das Diskriminierungsverbot wegen der Religion. Art. 33 Abs. 3 GG lässt sich darüber hinaus auch eine normative Vorgabe im Sinne eines Repräsentationsgedanken entnehmen:[61] Gläubige Personen sollen öffentliche Ämter ausüben und die religiöse Vielfalt der deutschen Gesellschaft in deutschen öffentlichen Ämtern sichtbar werden lassen.
Diese verfassungsrechtliche Wertentscheidung entfaltet auch für die Justiz besondere Bedeutung, deren Legitimität maßgeblich auf dem Vertrauen der Gesellschaft basiert. In einer pluralistischen Gesellschaft sind Repräsentanz und Vielfalt geeignet, das Vertrauen in die Justiz und damit ihre Legitimation zu stärken. Mit dieser Begründung fordert der djb seit Jahrzehnten eine paritätische Besetzung beim Bundesverfassungsgericht und eine angemessene Repräsentanz von Frauen in den Führungspositionen der Justiz.[62] Ebenso sollten kopftuchtragende Frauen zum Richterinnenamt zugelassen werden, um die gesellschaftliche Vielfalt in der deutschen Justiz besser abzubilden. Die Repräsentanz muslimischer Frauen in der Justiz eröffnet dabei neue Chancen: Sie stärkt das Vertrauen bisher unterrepräsentierter Bevölkerungsgruppen und die Akzeptanz der Justiz in einer sich diversifizierenden Gesellschaft, und verbessert so zugleich die Erreichbarkeit der Justiz, weil sie sich zugänglicher zeigt.[63]
Selbst wenn Teile der Bevölkerung einer kopftuchtragenden Richterin tatsächlich – wie teils eingewandt wird – nicht im selben Maße Vertrauen in ihre Unabhängigkeit entgegenbrächten wie beispielsweise einem praktizierend katholischen Richter, versagte doch Art. 33 Abs. 3 GG die Möglichkeit, eine solche Wahrnehmung normativ zu akzeptieren. Die Verfassung verhindert durch ihre normative Setzung, eine imaginiert oder tatsächlich intolerante Haltung der Bevölkerung zum Ausgangspunkt zu nehmen für eine generelle (normative) Beschränkung der Ausübung des öffentlichen Richter*innenamtes mit Kopftuch.
V. Die Verbote beschränken kopftuchtragende Juristinnen auf eine Ausbildung zweiter Klasse
Kopftuchtragende Juristinnen haben aus Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG bei Erfüllung der Zugangsvoraussetzungen auch einen Anspruch auf gleichheitsgerechte Teilhabe an der staatlich verantworteten Ausbildung zur Volljuristin. Dieser wird verletzt, wenn sie im Vergleich zu den Mitreferendar*innen ein um wesentliche Tätigkeiten gestutztes Referendariat durchlaufen und beispielsweise nicht für die Sitzungsvertretung bei der Staatsanwaltschaft eingetragen werden oder auf die Rolle einer bloßen Zuschauerin von Gerichtsverhandlungen verwiesen werden. Zwar beschränken sich Verbotsregelungen im Referendariat regelmäßig auf einzelne Tätigkeiten im Rahmen der Justizstationen. Dies ändert jedoch nichts an der Intensität der Grundrechtseinbußen für die Betroffenen.
Wie das Bundesverwaltungsgericht für Kopftuchverbote im Referendariat deutlich gemacht hat, wirkt der Eingriff „unabhängig von der Anzahl der Fälle, in denen sich ein solches Verbot aktualisiert“ schwer.[64] Und auch im Sondervotum des Richters des Bundesverfassungsgerichts Maidowski wird deutlich, dass infolge der Verbotsregelungen ein „spürbarer Verlust an Ausbildungsqualität“ zu verzeichnen ist.[65] Maidowski argumentiert überzeugend, dass der Ausschluss gerade die besonders wichtigen und wertvollen Tätigkeitsfelder der juristischen Ausbildung betreffe – jene Tätigkeiten nämlich, bei denen Rechtsreferendar*innen unmittelbaren Kontakt zu den Verfahrensbeteiligten haben und weitgehend unabhängig und selbständig handeln können, was einen besonders guten Eindruck von der alltäglichen juristischen Praxis „aus eigener Übung“ ermöglicht.
Hinzukommt, dass die Verbotsregelungen nicht nur eine Verminderung der Ausbildungsqualität zur Folge haben, sondern sich faktisch in einigen Fällen als generelles Hindernis für eine juristische Ausbildung von Musliminnen erweisen: Nicht wenige kopftuchtragende Musliminnen entscheiden sich in Anbetracht der unübersichtlichen und abschreckenden Verbotslage von vornherein gegen das Absolvieren des Referendariats. Dementsprechend ergab eine Studie jüngst, dass mehr als 60 % der befragten muslimischen Frauen mit hohen Bildungs- und Berufsabschlüssen ihre Berufswahl auch von potenziellen Kopftuchverboten abhängig machen.[66]
VI. Zweifel an der Objektivität einer muslimischen Richterin sind unbegründet
Nachdem auf die Problematik benachteiligender Stereotype und Vorurteile gegenüber muslimischen Juristinnen oben bereits eingegangen worden ist, bleibt festzuhalten, dass die Vorbehalte auch nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts einer rationalen Grundlage entbehren: So stellte das Gericht in seiner Entscheidung aus dem Jahr 2020 fest, dass das Gebot der richterlichen Unparteilichkeit dem Tragen eines Kopftuchs nicht entgegenstehe. Das Tragen religiöser Symbole im richterlichen Dienst sei „für sich genommen […] nicht geeignet, Zweifel an der Objektivität[67] der betreffenden Richter zu begründen“.[68] Aus der Zugehörigkeit einer Richterin zu einer bestimmten Religion lasse sich keine pauschale Besorgnis der Befangenheit begründen, wie das Gericht klarstellte:
„Von im Auswahlverfahren für das Richteramt erfolgreichen Juristen kann unabhängig von ihrer weltanschaulichen, religiösen oder politischen Einstellung Rechtstreue erwartet werden. […] Es besteht kein Grund, diese Fähigkeit denjenigen Personen abzusprechen, die ihre religiöse Einstellung durch die Verwendung von Symbolen offen für Dritte erkennbar werden lassen. Sollten Einzelne diese unverzichtbare Grundvoraussetzung im Amt nicht erfüllen, bietet das Richterdienstrecht eine Handhabe zur Beendigung des Richterverhältnisses, insbesondere in der Probezeit [...]. Kommt der religiösen Einstellung eines Verfahrensbeteiligten im konkreten Streitfall ausnahmsweise entscheidende Bedeutung zu […], mag die Zurschaustellung religiöser Symbole auf der Richterbank die Besorgnis der Befangenheit im Einzelfall begründen. Das Institut der Richterablehnung kann in dieser Konstellation jedoch den Anspruch des jeweils Rechtssuchenden auf eine objektive Richterpersönlichkeit gewährleisten […].“[69]
Das Gericht erachtet insofern die Mittel dienstrechtlicher Maßnahmen sowie eines Befangenheitsantrages im begründeten Einzelfall als ausreichend zur Gewährleistung der Unparteilichkeit einer kopftuchtragenden Richterin.[70]
Das richter- und beamtenrechtliche Sonderrecht für kopftuchtragende Musliminnen ist mithin nicht erforderlich zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Justiz und Sicherstellung der neutralen Amtsführung. Etwaigen Objektivitätsbedenken kann nach dem Landesbeamtengesetz und den Prozessordnungen durch Einzelfallentscheidungen Rechnung getragen werden, die einem pauschal-präventiven Verbot vorzuziehen sind.[71] Das Gesetz geht in den Vorschriften über die Ablehnung von Richter*innen (§ 54 VwGO, §§ 41 ff. ZPO, § 24 StPO) von der grundsätzlichen Vermutung der Unparteilichkeit aus. Diesen Vertrauensvorschuss verdienen auch kopftuchtragende Frauen, die zwei Staatsexamina erfolgreich absolviert haben und die sonstigen in § 9 DRiG abschließend normierten Voraussetzungen für die Berufung in das Richter*innenverhältnis erfüllen.[72] Das offene Bekenntnis zur christlichen Konfession ist in ständiger Rechtsprechung für sich allein niemals ein Grund, der die Besorgnis der Befangenheit rechtfertigen könne.[73] Es gibt keinen dem Diskriminierungsverbot (Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG) standhaltenden Grund, nach dem des für die nach außen erkennbare Muslimin in der Justiz nicht genauso gelten sollte.
VII. Das offene Neutralitätsverständnis gilt auch für den Bereich der Justiz
Die weltanschaulich-religiöse Neutralität des Staates ist als „offene und übergreifende, die Glaubensfreiheit für alle Bekenntnisse gleichermaßen fördernde Haltung“ zu verstehen,[74] die „insbesondere auch für den vom Staat garantierten und gewährleisteten Bereich der Justiz“ gilt.[75] Die weltanschaulich-religiöse Freiheit ist Funktionsbedingung dafür, dass der Staat allen Bürger*innen Heimstatt sein kann, verbürgt aber keinen Konfrontationsschutz vor als fremd empfundenen oder abgelehnten Formen der Religiosität. Die Trennung von Staat und Religion wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Staat unterschiedliche religiöse Bezüge in der Öffentlichkeit duldet, solange er Äquidistanz[76], Parität und Neutralität wahrt. Seine friedensstiftende Funktion in einer pluralen Gesellschaft entfaltet das Gebot der weltanschaulich-religiösen Neutralität gerade dadurch, dass es den Glauben nicht aus der Öffentlichkeit verbannt, sondern ihn integriert.
Das verfassungsrechtliche Neutralitätsgebot ist als Verbot der Identifikation des Staates mit einer bestimmten Religion zu verstehen.[77] Was das muslimische Kopftuch betrifft, so liegt eine solche Identifikation schon deshalb fern, weil es sich beim Islam um eine Minderheitenreligion in Deutschland handelt, deren Praxis niemand dem deutschen Staat als solchem zurechnen würde.[78] Entscheidend ist für diese Debatte, dass der Grundsatz staatlicher Neutralität nicht mit jenem der richterlichen Unabhängigkeit und Unparteilichkeit verwechselt oder vermengt werden darf, der, wie das Bundesverfassungsgericht klarstellt, durch ein Kopftuch nicht tangiert ist.[79] Während ersterer den Staat verpflichtet, adressiert letzterer die Amtsträger*innen selbst.[80]
Abschließend sei darauf hingewiesen, dass auch die negative Religionsfreiheit, die sich als „subjektivrechtliche Kehrseite“ des staatlichen Neutralitätsgebots darstellt,[81] keinen Konfrontationsschutz vor unliebsamen Religionsbekundungen und Religiosität als solcher bietet, solange kein „missionierender“ Zwang ausgeübt wird.[82]
D. Reasonable Accommodation als Kompromiss: Anpassung bestehender Regelungen zur Amtstracht
In Anbetracht der schwerwiegenden Benachteiligungen, welche mit Kopftuchverboten im Bereich der Justiz für die betroffenen Frauen einhergehen, spricht sich der djb gegen den Erlass von Verbotsregelungen aus und fordert die Aufhebung bereits bestehender Regelungen.
Um legitimen Erwartungen der durch Amtstracht ausgedrückten Distanz und dem intendierten Selbstbild des neutralen Staates dennoch entgegenzukommen, kann auf das Konzept angemessener Vorkehrungen (reasonable accommodation) zurückgegriffen werden. Diese international seit langem etablierte dogmatische Figur erlaubt einen schonenden Ausgleich zwischen legitimem staatlichem Uniformierungszwang und individuellen religiösen Kleidungsvorschriften, die für die Einzelnen aufgrund ihrer religiösen Überzeugung nicht zur Disposition stehen. Der Konflikt könnte dadurch entschärft und im Sinne des verfassungsrechtlichen Toleranzgebots[83] gelöst werden.
Als milderes Mittel im Vergleich zu pauschalen Verboten des Kopftuchs besteht die Möglichkeit der formalen Einfügung kopftuchtragender Frauen in das Erscheinungsbild der Justiz. Das vom Bundesverfassungsgericht hervorgehobene „Selbstbildnis des Staates“, das sich u.a. durch die Amtstracht in der Justiz ausdrücke, sowie in der besonderen formalisierten Situation vor Gericht, in dem die Amtsträger*innen schon durch ihr äußeres Auftreten „eine klar definierte, Distanz und Gleichmaß betonende Rolle“ wahrnähmen,[84] ist als ein legitimer staatlicher Belang anzuerkennen. Es kann den Amtsträger*innen in der Justiz ungeachtet der individuellen Religionszugehörigkeit zugemutet werden, sich in dieses besondere Setting im Gerichtssaal einzufügen. Hierfür bedarf es aber nicht des Totalverbots individuell getragener religiös konnotierter Kleidung. Denn das Kopftuch steht nicht im Widerspruch zur Amtstracht: Um dem Selbstinszenierungsanspruch des Staates gerecht zu werden und zugleich etwaigen Bedenken mit Blick auf die staatliche Neutralität und die Funktionsfähigkeit der Justiz zu begegnen, bieten sich „Kompromisslösungen“ durch Anpassung bestehender Regelungen zur Amtstracht an.[85]
So könnten die mittelbar diskriminierende Wirkung von Neutralitätsregelungen minimiert und die soeben benannten Rechtsgüter und Interessen zugleich gefördert werden, indem zumindest schlichte Kopftücher im Gerichtssaal zugelassen würden, die sich stilistisch und farblich in die Amtstracht einfügen und damit ein „neutrales“ Erscheinungsbild im Sinne einer Unterordnung der Person unter das Amt erkennen lassen.[86] Ein schwarzes oder weißes Kopftuch ergänzt zwanglos die schwarze Robe und die weiße Bluse. Entsprechende Regelungen ließen sich unproblematisch in bestehende Erlasse der Landesjustizverwaltungen über Amtstrachten einfügen, die bisher auch den Robenzwang, die farbliche und stoffliche Gestaltung der Robe und darunter sichtbarer Kleidungsstücke wie weißer Blusen, weißer Hemden und weißer „Quer- und Längsbinder“, wie es noch zuweilen heißt, regeln.
E. Verzicht auf Verbotsregeln im Einklang mit höchstrichterlichen Vorgaben
Dass Verbotsregelungen des Kopftuchs auch in der Justiz nicht zwingend sind, machte das Bundesverfassungsgericht in seinem Kopftuch-III-Beschluss zum Rechtsreferendariat von 2020 deutlich. Der Zweite Senat respektierte die Entscheidung der hessischen Landesgesetzgebung, das Kopftuch im Referendariat zu verbieten, u.a. weil es sich „auf einzelne Tätigkeiten“ beschränkte.[87] Das Gericht stellte aber zugleich klar, dass die zur Rechtfertigung der hessischen Regelung angeführten Grundsätze der religiös-weltanschaulichen Neutralität, der Funktionsfähigkeit der Rechtspflege und mögliche Kollisionen mit der negativen Religionsfreiheit Dritter nicht zwangsläufig für ein Kopftuchverbot in der Justiz streiten. Keiner der kollidierenden Rechtspositionen komme „ein derart überwiegendes Gewicht zu, das verfassungsrechtlich dazu zwänge, der Beschwerdeführerin das Tragen religiös konnotierter Kleidung im Gerichtssaal zu verbieten oder zu erlauben“.[88] Der Staat müsse angesichts der weitgehend vorbeugenden Wirkung von Kopftuchverboten ein angemessenes Verhältnis zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe wahren. Betont wird insofern, dass der Glaubensfreiheit der betroffenen Amtsträger*innen „ein hoher Wert“ zukomme, da sie „in enger Verbindung mit der Menschenwürde als dem obersten Wert im System der Grundrechte“ stehe.[89]
Das Gericht stellte auch klar, dass „die Beurteilung der tatsächlichen Gegebenheiten und Entwicklungen, von der abhängt, ob Werte von Verfassungsrang eine Regelung rechtfertigen, die Justizangehörige aller Bekenntnisse zu äußerster Zurückhaltung in der Verwendung von Kennzeichen mit religiösem Bezug verpflichtet“, der Einschätzungsprärogative des demokratischen Gesetzgebers unterliege.[90] Dieser habe das „normative Spannungsverhältnis“ der divergierenden Verfassungsgüter „unter Berücksichtigung des Toleranzgebots aufzulösen“ und einen „für alle zumutbaren Kompromiss zu finden“[91].
Wie ein angemessener Kompromiss aussehen kann, wird in diesem Positionspapier deutlich: In Anbetracht der schwerwiegenden Grundrechtseingriffe, insbesondere der massiven diskriminierenden Wirkungen, die mit Kopftuchverboten für die betroffenen Frauen einhergehen, sollte auf Verbotsregelungen verzichtet, und bei Bedarf auf weit weniger einschneidende Mittel der reasonable accommodation zurückgegriffen werden. Durch eine offene, inklusive Haltung gegenüber vielfältigen individuellen Glaubensbekundungen in der Justiz[92] kann zugleich dem zu verzeichnenden Diversitätsdefizit der Justiz[93] entgegengewirkt und so das – hiermit zusammenhängende – Vertrauen aller Bevölkerungsgruppen in die Justiz gefördert werden.[94]
Impressum
Herausgeber: Deutscher Juristinnenbund e.V. (djb)
Präsidium: Ursula Matthiessen-Kreuder, Rechtsanwältin, Bad Homburg (Präsidentin), Dr. Lucy Chebout, M.A., Rechtsanwältin, RinVerfGH Berlin und Verena Haisch, Rechtsanwältin, Hamburg (Vizepräsidentinnen), Petra Lorenz, Regierungsdirektorin i.R. (Schatzmeisterin), Anke Gimbal, Rechtsassessorin, Berlin (Geschäftsführerin)
Verantwortlich: Dr. Stefanie Killinger, LL.M. (Vorsitzende Kommission Verfassungsrecht, Öffentliches Recht, Gleichstellung), Dr. Shino Ibold, MJur (Oxford) (Vorsitzende der interkommissionellen Arbeitsgruppe zu Kopftuchverboten für die Justiz im djb)
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