Stellungnahme: 05-04


zur dienstlichen Beurteilung - Gleichstellungsrelevante Gesichtspunkte zur Vermeidung der Diskriminierung von Beamtinnen

Stellungnahme vom

I. Einleitung

Dienstliche Beurteilungen haben eine zentrale Bedeutung für die

dienstliche Einstufung und das Fortkommen von Beamtinnen und

Beamten. Beamtinnen sehen sich hier häufig benachteiligt. Zu

bedenken ist, dass Frauen in Führungspositionen nach wie vor

stark unterrepräsentiert sind. Zu Beginn des neuen Jahrtausends

lag der Frauenanteil an den Referatsleitungen bei 10,6 %, bei den

Unterabteilungsleitungen bei 8,2 % und bei den

Abteilungsleitungen bei 2,1 %1. Das bedeutet, dass es nach wie vor in

der ganz überwiegenden Mehrzahl Männer sind, die die maßgeblichen

Managemententscheidungen treffen. Dabei besteht die Gefahr, dass

die Belange und das berufliche Fortkommen männlicher

Beschäftigter im Vordergrund stehen und die Positionen und

Interessen der Frauen in der Dienststelle eher am Rande

wahrgenommen werden. Dies ist mit dem verfassungsrechtlichen

Gleichstellungsauftrag aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes

(GG) nicht vereinbar. Vor diesem Hintergrund beschäftigt sich der

djb mit der Situation von Frauen im Beurteilungsverfahren und

macht Vorschläge zur Vermeidung von Diskriminierungen.

II. Ausgangslage

Dreh- und Angelpunkt jeder dienstlichen Beurteilung ist das

Leistungsprinzip: Während die fachliche Leistung

vergangenheitsbezogen im Hinblick auf die konkreten

Arbeitsergebnisse beurteilt wird, stellt sich die Beurteilung von

Eignung und Befähigung als Prognose und damit zukunftsorientiert

dar. § 1a der Bundeslaufbahnverordnung (BLV), der die Förderung

der Leistungsfähigkeit im Rahmen von

Personalentwicklungskonzepten durch Personalführungs- und

-entwicklungsmaßnahmen beinhaltet, nennt ausdrücklich die

Beurteilung als eine Personalentwicklungsvariante, über die die

Leistungskriterien Eingang in Personalentwicklungskonzepte

finden.

Das Kriterium der Eignung ist dabei aber ein sehr weit gefasster

Begriff, der nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle

zugänglich ist. Da die Eignung sowohl anlage- als auch

entwicklungsbedingte Persönlichkeitsmerkmale sowie emotionale und

intellektuelle Kapazitäten der zu beurteilenden Beamtinnen oder

Beamten bei der Aufgabenwahrnehmung enthält, existieren hier für

die Vorgesetzte oder den Vorgesetzten anlässlich einer Regel-

oder Anlassbeurteilung die größten Spielräume - es handelt sich

um einen weiten Beurteilungsspielraum.

Gerade dieser weite Beurteilungsspielraum bei der

Eignungsbeurteilung stellt sich als Einfallstor für

geschlechtsbedingte Diskriminierungen von Beamtinnen dar, weil

jede Beurteilung auf Wertungen beruht und trotz der

Objektivierungsversuche über die Schaffung von

Beurteilungsrichtlinien stark subjektiv geprägte Elemente nicht

vermieden werden können. Umso wichtiger ist deshalb, dass

Beurteilungsrichtlinien als Handlungshilfe klare

diskriminierungsfreie Maßstäbe setzen, um eine Erhöhung des

Frauenanteils in Führungspositionen zu erreichen und letztendlich

dem Staatsziel aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG "Der Staat fördert die

tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und

Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin"

gerecht zu werden. Immerhin ist die Grundlage jeder Beförderung

wiederum die letzte aktuelle dienstliche Beurteilung, die nicht

älter als vier Jahre sein darf2.

In diesem Zusammenhang sind auch die Frauenförder- und

Gleichstellungsgesetze3 für

den öffentlichen Dienst konsequent und nicht nur halbherzig

anzuwenden. Der Gender-Gedanke bedarf der Durchsetzung in den

Verwaltungen. Konkret bedeutet dies, dass erheblich mehr Frauen

als bisher in Führungspositionen tätig sein müssen.

Frauenförderpläne, die nach allen Gleichstellungsgesetzen

vorgeschrieben sind, stellen hier ein Instrument der Überwachung

zur Verfügung. Auch darf Teilzeittätigkeit kein Argument gegen

die Übernahme einer Führungsposition durch eine Frau sein.

III. Instrumente der Gleichstellung/Frauenförderung im einzelnen

Alle Bundesländer sowie der Bund haben Gleichstellungsgesetze

erlassen, die die Dienststellen zur Aufstellung von Frauenförder-

bzw. Gleichstellungsplänen verpflichten und zur Aufnahme von

Regelungen zur besseren Vereinbarkeit von Beruf und Familie z.B.

durch flexible Arbeitszeiten u.a., die Einrichtung der

Institution der Frauenbeauftragten, Berichtspflichten über die

Entwicklung des Frauenanteils in den Laufbahngruppen und

Besoldungsstufen etc. enthalten. Hinzu kommen Vorschriften, die

die in der Vergangenheit sehr kontrovers diskutierten

leistungsabhängigen Quoten- oder Vorrangregelungen zugunsten von

Frauen oder aber Zielvorgaben zur Steigerung des Frauenanteils

enthalten, Vorschriften über das Auswahlverfahren und das

Vorstellungsgespräch etc.

Seit dem Inkrafttreten des Bundesgleichstellungsgesetzes (BGleiG)

am 05.12.2001 ist darüber hinaus erstmals das Gender

Mainstreaming in § 2 BGleiG als Leitprinzip gesetzlich verankert

worden. Dieses international auf der 4. Weltfrauenkonferenz in

Peking 1995 entwickelte und durch Art. 3 Abs. 2 EG-Vertrag

rechtlich für die europäischen Mitgliedstaaten konkretisierte

gleichstellungspolitische Instrument, das die grundsätzliche

Einbeziehung geschlechtsspezifischer Belange in alle

Politikfelder beinhaltet, ist nicht als klassische

Frauenförderung zu verstehen. Vielmehr richtet es sich an alle

Akteure innerhalb der Verwaltung - Frauen und Männer - bei der

Entwicklung, Organisation und Evaluation von politischen

Entscheidungsprozessen sowie Maßnahmen die Ausgangsbedingungen

und Auswirkungen auf die Geschlechter zu berücksichtigen. Es

handelt sich um einen Prozess, der in die normalen

Handlungsmuster aller Ressorts innerhalb der Verwaltung

einzubinden ist. Angesprochen sind durch Gender Mainstreaming

nicht nur die Personalverantwortlichen, die Frauen- oder

Gleichstellungsbeauftragten und die Personalvertretungen, sondern

auch die übrigen Beschäftigten. Die Bedeutung des Gender

Mainstreaming insbesondere bei der Aufstellung von

Beurteilungsrichtlinien ist damit offensichtlich, denn dieses

Instrument zur Förderung der Gleichstellung von Frauen und

Männern wird damit auch im Beurteilungsrecht zu einem integralen

Bestandteil.

IV. Aktivitäten im Vorfeld des Beurteilungsverfahrens

Im Vorfeld des jeweiligen Regelbeurteilungsverfahrens sind die

mit der Beurteilung betrauten Führungskräfte zwingend

hinsichtlich ihrer Gender-Kompetenz zu schulen4. Die Schärfung des Blickes auf

frauenspezifische Belange wie etwa Vereinbarkeit von Familie und

Beruf, Teilzeitarbeit sowie Elternzeit etc. ist dabei in

Personalentwicklungskonzepten und Gleichstellungsplänen

festzulegen.

V. Erstellung einer Beurteilungsrichtlinie - allgemeine

Verfahrensfragen

Die Vergleichsgruppe für die Vornahme einer Beurteilung in einem

vorgegebenen Quotierungssystem muss hinreichend groß sein, wobei

aber auch die Sachnähe der Beurteilerin/des Beurteilers

wesentlich ist. Die Festlegung der Vergleichsgruppen vor Beginn

des Verfahrens muss unter Berücksichtigung behördenspezifischer

Besonderheiten rechtzeitig vor der Beurteilungsrunde getroffen

werden. Je nach Festlegung der Beurteilungsrichtlinie können

Beamtinnen und Beamte derselben Besoldungsgruppe oder

Funktionsebene miteinander verglichen werden. Teilzeit- und

Vollzeitkräfte bilden zusammen eine Vergleichsgruppe.

Einzubeziehen sind möglichst alle Beamtinnen und Beamten, die

keine politischen Beamtinnen oder Beamte sind, nicht bereits eine

bestimmte Altersgrenze überschritten haben bzw. keine Beamtinnen

oder Beamte im Probebeamtenverhältnis sind. Die

Zentralabteilungen der (Bundes-)Behörden sind für die Einhaltung

eines diskriminierungsfreien, geordneten Verfahrens

verantwortlich.

VI. Einzelne Gleichstellungsinstrumente und ihre konkrete

Bedeutung für die dienstliche Beurteilung

1. Leistungsabhängige Quoten-/Vorrangregelungen

Leistungsabhängige Vorrangregelungen, die im Rahmen einer

Personalentscheidung (Einstellung, Beförderung, Aufstieg)

zugunsten des unterrepräsentierten Geschlechts Frauen den Vorrang

einräumen, sofern eine gleiche oder gleichwertige Qualifikation

vorliegt und in der Person des Mitbewerbers keine Härtefallgründe

gegeben sind, sind seit den Entscheidungen des EuGH in den

Rechtssachen Kalanke5,

Marschall6, Badeck

u.a.7 sowie Abrahamsson und

Anderson8 in ihrer

rechtlichen Zulässigkeit anerkannt.

Daraus folgt, dass sich hieraus auch im Hinblick auf die

Erstellung einer Beurteilungsrichtlinie Möglichkeiten der Nutzung

ergeben: Eine Quotenregelung kann implementiert werden und zwar

in Abhängigkeit vom Vorliegen einer Unterrepräsentanz von Frauen

in einer bestimmten Notenstufe und unter Wahrung des

Leistungsprinzips sowie der Härtefallklausel. Ein solches

Vorgehen macht schon deshalb Sinn, weil gemäß § 41a BLV

Richtwertvorgaben bei der Vergabe der höchsten und zweithöchsten

Notenstufe die Vergabe der Noten insgesamt reglementieren und

dies den Ausschlag für spätere Auswahlentscheidungen geben kann.

2. Vereinbarkeit von Beruf und Familie

Ein weiterer Bestandteil der Gleichstellungsgesetze des Bundes

und der Länder sind die Regelungen zur Verbesserung der

Vereinbarkeit von Beruf und Familie. Diese Vorschriften zu

flexibler Arbeitszeitgestaltung, Teilzeitarbeit und

familienpolitischer Beurlaubung haben die juristischen Gemüter so

gut wie gar nicht berührt, denn sie stellen keinen

Grundrechtseingriff dar, weil sie sich sowohl an Frauen als auch

an Männer wenden.

Problematisch ist allerdings, dass z.B. Teilzeitarbeit nach wie

vor zu weit über 80 % von Frauen ausgeübt wird9. Führungspositionen werden häufig nicht

als teilzeitfähig angesehen und dementsprechend auch nicht als

solche ausgeschrieben. Frauen insbesondere mit Kindern im

betreuungspflichtigen Alter haben schon aufgrund dieser Situation

schlechtere Ausgangsvoraussetzungen, tatsächlich mit der

Wahrnehmung von Führungsaufgaben betraut zu werden. Darüber

hinaus fallen dienstliche Beurteilungen von Teilzeit- im

Vergleich zu Vollzeitkräften insbesondere im höheren Dienst

schlechter aus, denn die Vergabe von Spitzenbewertungen (Noten 1

und 2) bei zeitabhängigen Beurteilungskriterien wie etwa die

Belastbarkeit, termingerechtes oder sorgfältiges Arbeiten können

bei teilzeitbeschäftigten Mitarbeiter/innen insbesondere in

Stresssituationen schlechter beobachtet werden10.

Die Familienphase, die durch Elternurlaub und familienpolitische

Beurlaubungen gekennzeichnet ist und ebenfalls nach wie vor zu

rund 90 % von Frauen wahrgenommen wird, ist eine weitere

Karrierebremse, denn die weibliche Führungskraft verabschiedet

sich nicht nur aus dem sozialen Umfeld, sondern auch aus der

Lernumgebung des täglichen Dienstalltags. Auch fällt sie aus den

Planungsüberlegungen des Dienstherrn heraus. Fortbildungen und

Kontakthalten zum Beruf haben an dieser Stelle eher den Charakter

eines Alibis, da Fortbildungen verwendungsbezogen erfolgen, was

von beurlaubten Mitarbeiter/innen gerade nicht erfüllt werden

kann11. Außerdem sind

Beurteilungskriterien wie Durchsetzungsfähigkeit und

Mitarbeiterführung schon im sprachlichen Umgang männlich besetzt.

Auch dies schlägt sich (unbewusst) negativ im Rahmen einer

Beurteilungsrunde nieder, so dass hier zumindest von

struktureller Diskriminierung12 gesprochen werden kann, aber auch

mittelbare Diskriminierungen13 von Frauen vorliegen können.

Beurteilungsrichtlinien müssen an dieser Stelle ansetzen und ein

ausdrückliches Diskriminierungsverbot verankern, um

klarzustellen, dass sich weder Teilzeitbeschäftigung noch Zeiten

der Beurlaubung negativ auf die Beurteilung auswirken dürfen.

3. Gender Mainstreaming

Das Instrument des Gender Mainstreaming kann aufgrund seiner

Prozesshaftigkeit lediglich präventive Wirkungen erzielen, indem

die personalverantwortlichen Entscheidungsträger im Zuge der

Personalentwicklung auch auf geschlechterrelevante Bezüge durch

Schulungen etc. aufmerksam gemacht werden. Wird Gender

Mainstreaming als durchgängiges Leitprinzip insbesondere von

Vorgesetzten ernst genommen, so sind positive Einflüsse auf

Beurteilungen von Beamtinnen erwartbar.

Beurteilungsrichtlinien haben sich folglich dem Prinzip des

Gender Mainstreaming zu verpflichten. Dabei sind Schulungen zum

Erwerb von Gender Kompetenz, um der Gefahr von Diskriminierungen

bei Beurteilungen zu begegnen, obligatorisch zu verankern.

4. Frauen-/Gleichstellungsbeauftragte

Ein viertes gleichstellungsrelevantes Instrument, das für die

Aufstellung einer Beurteilungsrichtlinie von großer Bedeutung

ist, ist die Beteiligung der Frauen- bzw.

Gleichstellungsbeauftragten. Ihre Beteiligung an der Ausarbeitung

der Beurteilungsrichtlinie ist unproblematisch zulässig und

geboten, was sich ausdrücklich z.B. aus § 19 Abs. 1 Nr. 3 BGleiG

ergibt. Darüber hinaus kann sie mit Einverständnis der

betroffenen Frauen begleitend in ein Beurteilungsgespräch

mitkommen. § 19 Abs. 1 Satz 4 BGleiG schreibt in diesem Sinne

auch die Unterstützung durch die Gleichstellungsbeauftragte in

Einzelfällen vor.

5. Begründungs- und Berichtspflichten

In der Praxis findet die tatsächliche Einstufung der

Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter häufig erst nach einer Sitzung

der für die Beurteilung innerhalb einer Vergleichsgruppe

zuständigen Personen statt, in der ein sog. Ranking14 festgelegt wird. Auf der Basis des

Rankings werden dann die Einstufungen in Bezug auf die

Einzelkriterien wie Durchsetzungsfähigkeit, Leistungsbereitschaft

etc. vorgenommen. Hier kann zusätzlich die Notwendigkeit der

Begründung einer Einstufung in die Beurteilungsrichtlinie

aufgenommen werden, um unzutreffenden Einstufungen vorzubeugen.

Ein weiterer Aspekt ist, dass innerhalb einer

Vergleichsgruppe15 teilweise

sehr unterschiedliche Anforderungen an die einzelnen Beamtinnen

und Beamten gestellt werden. Diese können sich einerseits aus der

Aufgabe selbst ergeben16,

andererseits aber auch aus der Art und Weise, wie die jeweilige

Aufgabe ausgefüllt wird17. Um

diesen Unterschieden gerecht werden zu können, sollte schon im

Vorfeld der Beurteilung eine dienstpostenbezogene Gewichtung

stattfinden. Als Beispiel kann dabei das Berliner

Beurteilungssystem18

herangezogen werden, welches das Anforderungsprofil der

jeweiligen Stelle zur Grundlage der Beurteilung gemacht hat. Dem

Beurteilungsbogen ist demnach zwingend ein Anforderungsprofil der

Stelle beizufügen19, um die

Überprüfbarkeit sicherzustellen. Diese Verfahrensweise sollte in

der Beurteilungsrichtlinie festgehalten werden.

Schließlich muss im Anschluss an ein Beurteilungsverfahren die

Bekanntgabe des Ergebnisses in anonymisierter Form durch die

Behörde stehen. Dies dient nicht nur der allgemeinen Information

der Bediensteten, sondern macht auch mögliche Diskriminierungen

aufgrund des Geschlechts transparent. Die hier erforderliche

Statistik muss die jeweilige Vergleichsgruppe angeben, wie viele

Beschäftigte prozentual in eine Notenstufe eingereiht wurden und

wie hoch jeweils der Frauen- und Männeranteil in der Notenstufe

gewesen ist. Darüber hinaus ist noch gesondert für jede

Notenstufe der Anteil der Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigten

auszuweisen. Beurteilungsrichtlinien müssen demnach die

Verpflichtung aufnehmen, entsprechend aussagekräftige und anonym

geführte Statistiken über das Ergebnis des Beurteilungsverfahrens

innerhalb der Behörde zu führen. Das Ergebnis ist insbesondere

dem Personalrat und den Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten

bekannt zu machen.

VII. Fazit

Die Ausführungen zeigen, dass insgesamt sehr eingehende und

inhaltlich differenzierte Beurteilungsrichtlinien erforderlich

sind, um Diskriminierungen von Frauen im Beurteilungsverfahren zu

verhindern. Zusammenfassend sind folgende Kriterien in

Beurteilungsrichtlinien zu verankern:

  • Festlegung der hinreichend großen Vergleichsgruppe vor Beginn des Beurteilungsverfahrens
  • Aufnahme von Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigten in die Vergleichsgruppe sowie ein Diskriminierungsverbot
  • Sensibilisierung der mit den Beurteilungen betrauten Führungskräfte für die Gender-Perspektive durch spezielle Schulungen
  • Aufnahme leistungsabhängiger Vorrang- bzw. Quotenregelungen mit Härtefallklausel im Hinblick auf die Zuordnung zu einer Notenstufe
  • Beteiligung der Frauen- oder Gleichstellungsbeauftragten an der Aufstellung einer Beurteilungsrichtlinie sowie Beteiligung im Beurteilungsgespräch auf Wunsch der betroffenen Frau
  • Verankerung einer Begründungspflicht für die jeweilige Einstufung der Beamtinnen und Beamten
  • Grundlage der Beurteilung ist das Stellenanforderungsprofil, wobei dieses dem Beurteilungsbogen obligatorisch beizufügen ist
  • Erstellung und Bekanntgabe einer Statistik nach dem Beurteilungsverfahren, die für die jeweilige Notenstufe nach Frauen und Männern sowie Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigten differenziert

15. Februar 2005

Margret DiwellMaren Thomsen
Präsidentin Vorsitzende der Kommission Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht



Anmerkungen

1 Vgl. Vierter Bericht der Bundesregierung über die Förderung der

Frauen im Bundesdienst - Berichtszeitraum 1995 bis 1998,

BT-Drucksache 14/5003 v. 15.12.2000, S. 6.

2 Nds. OVG, Urteil v. 18.05.1995, Nds. Rpfl. 1995, S. 169, aber:

in Schleswig-Holstein 1 Jahr, vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom

2.12.1998 - 3M54/98.

3 Im Folgenden wird zur besseren Lesbarkeit nur noch von

Gleichstellungsgesetzen gesprochen.

4 Vgl. die ausführlichen Informationen zu Gender Trainings bei

Stiegler, Wie Gender in den Mainstream kommt, Konzepte, Argumente

und Praxisbeispiele zur EU-Strategie des Gender Mainstreaming,

Wirtschafts- und sozialpolitisches Forschungs- und

Beratungszentrum der Friedrich-Ebert-Stiftung, Abteilung Arbeit

und Sozialpolitik, Bonn 2000, S. 13 ff.; Zusammenfassend Graue,

Gender Kompetenz - Gender mainstreaming in Theorie und Praxis in

Hammermeister/Reich/Rose (Hrsg.), Information - Wissen -

Kompetenz, Band 2 des Oldenburger Forschungsnetzwerks Wirtschaft

- Recht - Bildung, S. 301 ff., Oldenburg 2004.

5 EuGH, Urteil v. 17.10.1995, Rs. C-450/93, Slg. 1995,

I-3051.

6 EuGH, Urteil v. 11.11.1997, Rs. C-409/95, Slg. 1997,

I-6363.

7 EuGH, Urteil v. 28.03.2000, Rs. C-158/97, Slg. 2000,

I-1875.

8 EuGH, Urteil v. 06.07.2000, Rs. C-407/98, Slg 2000,

I-5539.

9 Dieball in Schiek u.a., Frauengleichstellungsgesetze des Bundes

und der Länder, Kommentar für die Praxis, 2. Aufl. Frankfurt am

Main 2002, S. 206 Rn. 309.

10 Lorse, Personalräte, Frauen, Schwerbehinderte - Störfaktoren

einer Personalentwicklung für Führungskräfte?, Die

Personalvertretung 2000, S. 391 (S. 394).

11 Ebenda.

12 Zum Begriff Schiek in Schiek u.a., a.a.O., S. 66 Rn. 15.

13 Zum Begriff Schiek in Schiek u.a., a.a.O., S. 79 Rn. 33

ff.

14 Mit dem Ranking wird die Gesamtpunktzahl aller zu

beurteilenden Personen innerhalb einer Vergleichsgruppe

festgelegt.

15 Z.B. Referentinnen und Referenten usw.

16 Z.B. Fremdsprachenkenntnisse u.a.

17 Z.B. häufige Dienstreisen etc.

18 Vgl. Ausführungsvorschriften über die dienstliche Beurteilung

der Beamten v. 21.12.2000, DBl. des Senats von Berlin Teil I Nr.

2 S. 9.

19 Vgl. hierzu Franßen-de la Cerda/Fritsche, Eckpunkte der Reform

des Berliner Beurteilungswesens, RiA 2002, S. 183 (S. 184 f.).