djbZ 2009 Heft 3
Deutsche Frauenpolitik auf ihr internationales Fundament stellen
Dr. Katja Rodi
Nicht nur 90 Jahre Frauenwahlrecht und 60 Jahre Art. 3 Abs. 2 GG, sondern auch auf internationaler Ebene gibt es dieses und nächstes Jahr einige Jubiläen zu feiern: 25 Jahre Pekinger Aktionsplattform, 10 Jahre Millenniumsgipfel1. Und schließlich wurde vor 30 Jahren das Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW)2 abgeschlossen und im nächsten Jahr kann sein 25-jähriges Inkrafttreten in der Bundesrepublik3 gefeiert werden; eine gute Gelegenheit, die Forderungen an die deutsche Frauenpolitik für die nächste Legislaturperiode auf „völkerrechtliche Füße“ zu stellen. Dies umso mehr, weil über das CEDAW-Abkommen in der Öffentlichkeit und in der Politik kaum geredet wird, obwohl in diesem Jahr der 6. periodische Bericht der Bundesrepublik4 vor dem CEDAW-Vertragsausschuss5 verhandelt wurde. Dieses Abkommen, seine Bedeutung für das nationale Antidiskriminierungsund Gleichstellungsrecht und seine Möglichkeiten, es auch auf nationaler Ebene aktiv zu nutzen, sind in Deutschland nach wie vor zu wenig bekannt.
CEDAW als wichtiges Instrument für die nationale Frauenpolitik
CEDAW ist ein internationales Abkommen, das alle gleichstellungsrelevanten Bereiche für Frauen abdeckt. Es ist quasi ein völkerrechtliches Grundgesetz für Frauen. Durch seinen sehr umfassenden Begriff der Diskriminierung werden direkte, indirekte und auch strukturelle Diskriminierungen erfasst. Hiernach ist zur Feststellung einer Diskriminierung nicht zwingend erforderlich, einen Vergleich zwischen Frauen und Männern vorzunehmen, sondern es werden alle Praktiken erfasst, die Frauen daran hindern, ihre Menschenrechte auszuüben6. Dies macht CEDAW zu einem so wertvollen Instrument gegen die zahlreichen nach wie vor bestehenden Diskriminierungen von Frauen in Deutschland. Das Abkommen hat als völkerrechtlicher Vertrag in Deutschland gemäß Art. 59 Abs. 2, S. 1 GG über das Ratifikationsgesetz den Rang eines einfachen Gesetzes. Das bedeutet, bei Normenkollisionen mit anderen bundesdeutschen Gesetzen gelten die allgemeinen Grundsätze, insbesondere diejenigen über den Vorrang des spezielleren gegenüber dem generelleren und des jüngeren gegenüber dem älteren Gesetz7. Aus dem Gleichstellungsgebot des Art. 3 CEDAW folgt daher zum Beispiel eine Verpflichtung Deutschlands zum Gender Mainstreaming oder auch zur Durchführung von Bildungs- und Aufklärungskampagnen8. In diesem Zusammenhang ist die Auflösung der innerministeriellen „Arbeitsgruppe zur Begleitung des Prozesses von Gender Mainstreaming in allen Bundesministerien“, ohne dass ein gleichwertiger Ersatz geschaffen wurde, nochmals besonders kritisch zu bewerten9.
Gleichstellung von Frauen und Männern als Querschnittsaufgabe in allen Politikbereichen
Die abschließenden Betrachtungen10 des CEDAWVertragsausschusses, in denen die Ergebnisse der Verhandlungen mit der deutschen Delegation am Anfang dieses Jahres zusammengefasst und gleichzeitig Forderungen des Ausschusses an die deutsche Politik für die folgende Berichtsperiode formuliert wurden, verdeutlichen noch einmal, dass zwar sehr wichtige Einzelmaßnahmen in der deutschen Gleichstellungspolitik zu finden sind11, dass aber eine Gesamtkonzeption dieser Politik nicht erkennbar und auch die Wirksamkeit dieser Maßnahmen nur unzureichend untersucht wird. Darüber hinaus wird in den abschließenden Betrachtungen des Ausschusses ein mangelhaftes Zusammenwirken zwischen den einzelnen Bundesministerien und auch zwischen den einzelnen föderalen Ebenen – das heißt zwischen Bundes-, Landes und kommunaler Ebene – festgestellt. Der djb hat als Reaktion auf die Verhandlungen vor dem CEDAW-Vertragsausschuss im März diesen Jahres einen offenen Brief an die Ministerin für Frauen und Familie und gleichzeitig an alle anderen Bundesministerien in Kopie geschickt12. In ihren Antworten haben sich die anderen Bundesministerien mit wenigen Ausnahmen13 für nicht zuständig erklärt und auf die ausschließliche Kompetenz des Ministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend für diese Fragen verwiesen. Gleichstellungs- und Frauenförderpolitik muss aber als Querschnittsaufgabe in allen Fachministerien wahrgenommen werden! Dieses scheint mit wenigen Ausnahmen noch nicht im Bewusstsein der Ministerien angekommen zu sein. Gerade die Ministerien, deren Politik auf der internationalen Ebene besonders kritisch ins Visier genommen wurden – das Wirtschafts- und das Arbeits- und Sozialministerium – definieren Geschlechtergleichstellung oder Frauenförderpolitik zumindest in der Präsentation ihrer Ministerien im Internet nicht als einen ihrer Aufgabenbereiche. Auch in den Bezeichnungen der Abteilungen oder der Referate lässt sich eine Beschäftigung mit diesen Fragestellungen nicht erkennen und zu CEDAW finden sich auf den Internetseiten dieser Ministerien keinerlei Informationen oder auch nur Verlinkungen auf andere Seiten.
Internationale Kritik an der Politik der Bundesregierung
Vergleicht man die abschließenden Bemerkungen des CEDAW- Vertragsausschusses aus der letzten Berichtsperiode mit den Ergebnissen der diesjährigen Verhandlungen, so wird deutlich, dass sich eine Vielzahl der Kritikpunkte wiederholen. So heißt es, um ein Beispiel herauszugreifen, bereits 2004: „Der Ausschuss fordert den Vertragsstaat auf, seine Anstrengungen zur Förderung der De-facto-Gleichstellung von Frauen auf dem Arbeitsmarkt einschließlich ihres Zugangs zur Vollbeschäftigung zu verstärken …, und den Grundsatz „gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit“ zu fördern. Der Ausschuss empfiehlt dem Vertragsstaat, die Auswirkungen der Vorschriften zur Teilzeitarbeit und Elternzeit weiter zu beobachten und ggf. die Anreize zu verstärken, um möglichen nachteiligen Folgen von Teilzeitarbeit für Frauen entgegenzuwirken, …“14. Diese Kritik wird in den aktuellen abschließenden Betrachtungen fast unverändert aufgegriffen und weiter verstärkt. Unter der Überschrift „Gleichberechtigte Teilhabe von Frauen am Arbeitsmarkt“ fordert der Ausschuss „den Vertragsstaat eindringlich auf, das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz entsprechend zu ändern, damit es dem Übereinkommen voll und ganz entspricht“15. Ähnlich scharf sind die nachfolgenden Ausführungen zur Segregation der Arbeitmärkte, zu den Auswirkungen der Arbeitsmarktreformen und zum Rentenrecht. Die Bundesrepublik wird ausdrücklich aufgefordert, „die Auswirkungen des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt auf die Situation der Frauen zu untersuchen und korrektive Maßnahmen zu ergreifen, darunter die Überprüfung des Konstrukts der „Bedarfsgemeinschaften“16. Vor diesem Hintergrund ist die Antwort der Bundesregierung auf eine entsprechende kleine Anfrage aus dem Bundestag: „Daher besteht aus Sicht der Bundesregierung keine Notwendigkeit, das Konstrukt der Bedarfsgemeinschaft zu überprüfen.“17 nicht mehr nachvollziehbar. Neben diesen kritischen Anmerkungen zur Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik der Bundesregierung setzt sich der CEDAW-Ausschuss unter anderem mit der unzureichenden Beteiligung der Länder- und Kommunalebene am Berichtsprozess und der unzureichenden Darstellung dieser Ebenen im Staatenbericht, mit der Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben, der politischen Teilhabe von Frauen im öffentlichen Leben, dem Problem von Gewalt gegen Frauen und der multiplen Diskriminierung von Frauen mit Migrationshintergrund auseinander18.
Forderung nach einem Aktionsplan Geschlechtergleichstellung
Diese Zusammenfassung der Ergebnisse aus der letzten CEDAW- Berichtsperiode verdeutlicht, dass die neue Bundesregierung ihre Gleichstellungspolitik umstellen muss, um ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. Eine zusammenfassende Rückschau auf die vorhergehenden CEDAW-Berichtsperioden zeigt darüber hinaus, dass es in den relevanten Bereichen trotz einiger Anstrengungen der Bundesregierungen wenig nennenswerte Fortschritte gegeben hat. So wird das Problem der Lohnlücke zwischen Frauen und Männern seit den siebziger Jahren diskutiert, ohne dass sich hier substanziell etwas verbessert hätte. Daher drängt sich aus Sicht unseres Verbandes die Erarbeitung eines Aktionsplanes Geschlech- tergleichstellung nahezu auf. In mehreren europäischen Ländern gibt es solche Aktionspläne19 oder ihre Aufstellung wird wie in Österreich gerade diskutiert. In einem deutschen Aktionsplan Geschlechtergleichstellung sollten auf der Grundlage der Ergebnisse der Ausschussverhandlungen alle Akteurinnen und Akteure (Vertreterinnen und Vertreter aller Bundesministerien, der Länder und Kommunen, aber auch alle anderen öffentlichen und privaten Institutionen und Stellen, deren Aufgabe das Realisieren der Gleichstellung von Frau und Mann ist, insbesondere Nichtregierungsorganisationen, die Arbeitgebenden, Gewerkschaften, Bildungsinstitutionen und Medien) zusammenwirken. Hiermit könnte auch einem weiteren Kritikpunkt aus den abschließenden Betrachtungen des CEDAWAusschusses begegnet werden, in dem eine bessere Zusammenarbeit mit den jeweiligen Nichtregierungsorganisationen bei dem CEDAW-Berichtsprozess angemahnt wurde. Dieser Aktionsplan muss alle Bereiche der UN-Frauenrechtskonvention umfassen. Er hat Schwerpunkte und konkrete Ziele für die zukünftige Gleichstellungspolitik in Deutschland (Bundes-, Länder- und kommunale Ebene) und Umsetzungsstrategien mit detaillierten Zuständigkeiten, Umsetzungszeitpunkten und Kostenfolgen zu regeln. Bisherige Maßnahmen müssen bewertet und in den Plan eingegliedert werden. Hierzu gehören auch eine Bewertung der Arbeit der Antidiskriminierungsstelle und die bisher als mangelhaft empfundene Zusammenarbeit dieser Stelle mit den Frauenverbänden. Die Konvention fordert nicht nur die Abgabe von Regierungsberichten, sondern ist als ein Prozess zu verstehen, in dem alle Betroffenen zusammenwirken sollen (Follow-up-Prozess). Genau dies würde ein Aktionsplan leisten.