aktuelle informationen 2004 Heft 3
Frauenrechte sind Menschenrechte
Das Übereinkommen der Vereinten Nationalen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung (CEDAW)
von Prof. Dr. Doris König
Das CEDAW-Übereinkommen vom 18. Dezember 1979 (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women = CEDAW) wird als "Magna Charta" der Menschenrechte von Frauen bezeichnet. Dennoch ist es selbst in der breiteren Fachöffentlichkeit kaum bekannt. Aufgabe dieses Beitrags ist deshalb, im ersten Teil Ziele und Inhalt dieses Übereinkommens und des dazugehörigen Fakultativprotokolls vorzustellen. Im zweiten Teil werden Aufgaben und Arbeitsweise des mit 23 unabhängigen Expertinnen und Experten besetzten CEDAW-Ausschusses und die Einbeziehung von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) in den Überwachungs- und Durchsetzungsprozess näher beleuchtet.
Das Recht auf Gleichberechtigung von Frauen und Männern ist bereits ausdrücklich in der Präambel der Charta der Vereinten Nationen niedergelegt, und in mehreren Artikeln wird die "Verwirklichung der Menschenrechte für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion" als Ziel der Vereinten Nationen formuliert. Mittel zur Erreichung dieses Ziels ist - sozusagen als Kehrseite des Rechts auf Gleichberechtigung - ein Verbot der Diskriminierung wegen des Geschlechts. Gleichbehandlungsgebote und entsprechende Diskriminierungsverbote finden sich zudem in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 und in den beiden aus dem Jahr 1966 stammenden universellen UN-Menschenrechtspakten über bürgerliche und politische Rechte einerseits und wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte andererseits. Außerdem wurden in der Rechtspraxis besonders drängende Fragen der Gleichberechtigung von Frauen und Männern in mehreren internationalen Konventionen geregelt. Hier sind beispielhaft die Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) über die Entgeltgleichheit von 1951 und über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf von 1958, das UNESCO-Übereinkommen gegen Diskriminierung im Erziehungswesen von 1960 sowie die Übereinkommen über die politischen Rechte der Frau von 1952 und über die Staatsbürgerschaft der verheirateten Frau von 1957 zu nennen.
Eine wichtige Aufgabe des CEDAW-Übereinkommens besteht darin, die in den genannten Konventionen verstreuten Diskriminierungsverbote in einer Konvention zusammenzufassen. Zudem verfolgt es das politische Ziel, das Bewusstsein der Staatengemeinschaft und der internationalen Zivilgesellschaft dafür zu schärfen, dass die in nahezu allen Gesellschaften dieser Welt als sozialadäquat oder sogar als "gottgegeben" hingenommene Diskriminierung von Frauen genauso Unrecht ist wie die Diskriminierung wegen der Rasse oder der Religion.
Die Diskriminierungsverbote des CEDAW-Übereinkommens
Das CEDAW-Übereinkommen formuliert für die Vertragsstaaten Ge- und Verbote, die es ermöglichen, die Diskriminierung von Frauen und Mädchen bei der Wahrnehmung ihrer Menschenrechte mit juristischen Mitteln zu bekämpfen. Damit ergänzt es die beiden bereits genannten universellen Menschenrechtspakte von 1966, die allen Menschen bestimmte bürgerliche und politische sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte gewährleisten. Das Übereinkommen lässt sich grob in drei Abschnitte unterteilen: (1) Art. 1-5 und 24, in denen die allgemeinen Verpflichtungen der Vertragsstaaten festgelegt werden, (2) Art. 6-16, in denen das Recht auf Gleichstellung und das Verbot der Diskriminierung für einzelne Lebensbereiche konkretisiert werden, wie z.B. gleichberechtigte Mitwirkung in der Politik und am öffentlichen Leben, gleicher Zugang zu Erziehung und Ausbildung und zu Gesundheitsfürsorge und medizinischer Versorgung sowie Gleichstellung im Berufsleben und in Ehe und Familie, und (3) Art. 17-22 und 23 sowie 25-30, die die Einrichtung, Zusammensetzung und Aufgaben des sog. CEDAW-Ausschusses regeln und Vorschriften zu Beitritt, Einlegung von Vorbehalten und Streitbeilegung enthalten.
In Art. 1 wird der Begriff der "Diskriminierung der Frau" definiert als "jede mit dem Geschlecht begründete Unterscheidung, Ausschließung oder Beschränkung, die zur Folge oder zum Ziel hat, dass die ... Anerkennung, Inanspruchnahme oder Ausübung der Menschenrechte und Grundfreiheiten durch die Frau ... im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen, staatsbürgerlichen oder jedem sonstigen Bereich beeinträchtigt oder vereitelt wird". Dieser Begriff lässt sich in drei Grundelemente zerlegen, nämlich erstens eine Ungleichbehandlung, die an das Geschlecht anknüpft oder mit ihm begründet wird, zweitens einen Nachteil für die betroffenen Frauen und drittens die Feststellung, dass die Ungleichbehandlung nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt oder dass sie unverhältnismäßig ist. Daraus folgt, dass nicht jede Ungleichbehandlung von Frauen eine Diskriminierung darstellt. Vielmehr fällt unter den Begriff der "Diskriminierung" nur eine solche Ungleichbehandlung, die nicht gerechtfertigt ist. Eine Diskriminierungsabsicht ist nicht erforderlich.
Erfasst werden sowohl die unmittelbare, d.h. die offen an das Geschlecht anknüpfende als auch die mittelbare Diskriminierung. Letztere liegt vor, wenn Regelungen, die an scheinbar neutrale Differenzierungskriterien wie Qualifikationserfordernisse oder Vollzeitbeschäftigung anknüpfen, in ihrer Wirkung gerade Frauen überproportional benachteiligen und nicht durch objektive, von dem Geschlecht losgelöste Gründe gerechtfertigt sind. Das CEDAW-Übereinkommen geht aber über das Verbot der unmittelbaren und mittelbaren Diskriminierung, wie es z.B. aus dem europäischen Gemeinschaftsrecht und dem deutschen Verfassungsrecht bekannt ist, hinaus. Es zielt, wie sich aus Art. 5 ergibt, darauf ab, jede Verhaltensweise zu beseitigen, die zu einer Aufrechterhaltung von Vorurteilen, Vorstellungen von der Über- bzw. Unterlegenheit eines Geschlechts und von stereotypen Rollenverteilungen beiträgt. Damit verfolgt das Übereinkommen den Zweck, diskriminierende gesellschaftliche Strukturen und herkömmliche Praktiken an der Wurzel zu bekämpfen.
In Art. 2 des CEDAW-Übereinkommens werden die umfangreichen Verpflichtungen der Vertragsstaaten zur Durchsetzung der Diskriminierungsverbote aufgeführt. Sie haben sich dazu verpflichtet, "mit allen geeigneten Mitteln unverzüglich eine Politik zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau zu verfolgen" und zu diesem Zweck Folgendes sicherzustellen: Den Gesetzgeber trifft die Pflicht, den Grundsatz der Gleichberechtigung von Mann und Frau in die Staatsverfassung oder sonstige Rechtsordnung aufzunehmen, und jeder Vertragsstaat muss durch gesetzgeberische und sonstige Maßnahmen für die tatsächliche Verwirklichung, d.h. für die Durchsetzung, dieses Grundsatzes sorgen (Art. 2 lit. a). Es müssen daher umfangreiche Diskriminierungsverbote erlassen und gegebenenfalls mit Sanktionen bewehrt werden (Art. 2 lit. b). Strafrechtliche Bestimmungen, die Frauen diskriminieren, wie z.B. Steinigung als Strafe für Ehebruch nur bei Frauen, sind aufzuheben (Art. 2 lit. g). Bestehende Rechtsvorschriften und traditionelle Praktiken, die Frauen diskriminieren, müssen entweder geändert oder aufgehoben werden (Art. 2 lit. f). Schließlich muss der Staat einen effektiven Rechtsschutz für Frauen gegen jede diskriminierende Handlung sicherstellen (Art. 2 lit. c). Neben diese Handlungspflichten tritt die Verpflichtung des Staates und seiner Einrichtungen, selbst alle diskriminierenden Handlungen oder Praktiken zu unterlassen (Art. 2 lit. d). Dies entspricht dem klassischen Abwehrcharakter der Diskriminierungsverbote im Verhältnis der Bürgerin zum Staat. Darüber hinaus - und dies ist gerade für die Bekämpfung der Frauendiskriminierung von erheblicher Bedeutung - sind die Vertragsstaaten dazu verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um eine Diskriminierung von Seiten Privater, wie zum Beispiel Familienmitglieder, Organisationen und Unternehmen, zu beseitigen (Art. 2 lit. e). Dem Vertragsstaat werden damit weitreichende Schutzpflichten auferlegt, um die Durchsetzung der völkerrechtlichen Diskriminierungsverbote, die für Privatpersonen in den Vertragsstaaten nicht unmittelbar rechtsverbindlich sind, auch im Bereich der privaten Rechtsbeziehungen sicherzustellen. Dies ist insbesondere wichtig für den Bereich des Arbeitsrechts und des Ehe-, Familien- und Erbrechts. Hinzu kommt die bereits erwähnte, in Art. 5 verankerte Pflicht, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um einen Verhaltenswandel von Frauen und Männern herbeizuführen und Vorurteile sowie stereotype Rollenverständnisse abzubauen.
Zu den "geeigneten Maßnahmen", die im Übereinkommen in Bezug auf die unterschiedlichen Sachbereiche immer wieder genannt werden, zählen auch die in Art. 4 Abs. 1 vorgesehenen zeitweiligen Sondermaßnahmen, d.h. spezielle Fördermaßnahmen für Frauen, "zur beschleunigten Herbeiführung der De-facto-Gleichberechtigung von Mann und Frau". Ob diese Sondermaßnahmen neben der in demselben Artikel erwähnten Chancengleichheit auch auf die Herstellung von Ergebnisgleichheit abzielen, ist umstritten. Sinn und Zweck des CEDAW-Übereinkommens, die volle Gleichberechtigung zwischen Frauen und Männern zu verwirklichen, spricht aber dafür, zeitweilige Sondermaßnahmen auch zur Herstellung gleicher Ergebnisse, also insbesondere Quotenregelungen, einzusetzen. Sollten sich zeitweilige Sondermaßnahmen in einem bestimmten Regelungsbereich als das geeignetste Mittel zur beschleunigten Verwirklichung der De-facto-Gleichberechtigung erweisen, so ist der betreffende Vertragsstaat nach Auffassung des CEDAW-Ausschusses nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen.
Vorbehalte der Vertragsstaaten
Das CEDAW-Übereinkommen steht mit 177 Vertragsstaaten hinsichtlich der universellen Geltung hinter der Kinderschutzkonvention (mit 192 Vertragsstaaten) an zweiter Stelle der sieben wichtigsten UN-Menschenrechtsverträge. Allerdings haben zahlreiche Vertragsstaaten, darunter insbesondere muslimische Staaten, weitreichende Vorbehalte gemacht, um bestimmte Verpflichtungen aus dem Vertrag, z.B. die Gleichstellung in Ehe und Familie, nicht erfüllen zu müssen. Grundsätzlich steht es den Staaten aufgrund ihrer Souveränität frei, über die Reichweite ihrer vertraglichen Bindung selbst zu bestimmen und die Bindungswirkung von Verträgen durch Vorbehalte zu begrenzen. Die Rechtswirksamkeit umfassender Vorbehalte, die z.B. eine Bindung nur an solche Vertragsbestimmungen akzeptieren, der nicht der Scharia widersprechen, ist aber höchst umstritten. Denn Art. 28 Abs. 2 des CEDAW-Übereinkomens wiederholt den völkergewohnheitsrechtlich anerkannten Grundsatz, dass mit Ziel und Zweck des Übereinkommens unvereinbare Vorbehalte nicht zulässig sind. Doch wer entscheidet über die Unzulässigkeit eines Vorbehalts - die anderen Vertragsstaaten oder der CEDAW-Ausschuss? Und welche Rechtsfolgen hat ein unzulässiger Vorbehalt?
Anders als der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg und der Menschenrechtsausschuss, der die Einhaltung des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte überwacht, hat der CEDAW-Ausschuss bisher nicht die Kompetenz für sich beansprucht, selbst über die Zulässigkeit von Vorbehalten zu entscheiden. Er hat sich bisher auch nicht der umstrittenen Rechtsauffassung des Menschenrechtsausschusses angeschlossen, dass unzulässige Vorbehalte keinerlei Rechtswirkung erzeugten und der betreffende Vertragsstaat deshalb voll und ganz an den Vertrag gebunden sei. Bemerkenswert ist allerdings, dass in letzter Zeit eine Reihe westeuropäischer Staaten Widerspruch gegen zu weitreichende Vorbehalte erhoben und betont hat, dass das CEDAW-Übereinkommen zwischen ihnen und dem Staat, der den unzulässigen Vorbehalt gemacht habe, in unveränderter Form gelte. Damit sind sie der Rechtsauffassung von der Unbeachtlichkeit unzulässiger Vorbehalte gefolgt. Es bleibt abzuwarten, in welche Richtung sich das Völkerrecht zu dieser Frage entwickeln wird.
Das Fakultativprotokoll von 1999
Das CEDAW-Übereinkommen wird durch das Fakultativprotokoll vom 10. Dezember 1999 ergänzt, das es ermöglicht, gegen die Vertragsstaaten, die dieses Protokoll ausdrücklich akzeptieren, Individualbeschwerde- und Untersuchungsverfahren durchzuführen. Hier kommt wiederum das im Völkerrecht geltende Souveränitätsprinzip zum Tragen. Die Vertragsstaaten müssen sich den genannten Verfahren nur unterwerfen, wenn sie neben dem Übereinkommen auch das Protokoll ratifiziert haben. Das Individualbeschwerde- und das Untersuchungsverfahren ermöglichen es dem CEDAW-Ausschuss, anhand von Einzelfällen oder im Rahmen einer generellen Untersuchung Verstöße gegen die Konvention festzustellen und Empfehlungen zu deren Beseitigung abzugeben. Das Fakultativprotokoll ist Ende 2000 in Kraft getreten und bisher erst von 60 Vertragsstaaten als rechtsverbindlich anerkannt worden. Zurzeit sind drei Individualbeschwerde- und ein Untersuchungsverfahren anhängig. Näheres zur Überwachung der Einhaltung des CEDAW-Übereinkommens und zur Durchführung des Individualbeschwerde- und des Untersuchungsverfahrens folgt im zweiten Teil dieses Beitrags in der nächsten Ausgabe der aktuellen informationen.
Dr. Doris König ist Professorin an der Bucerius Law School - Hochschule für Rechtswissenschaft - in Hamburg und Mitglied der djb-Kommission Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht.