Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg - zwischen Erfolg und Kollaps
Vortragsveranstaltung der Regionalgruppe Bonn im Haus der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland mit Dr. h.c. Renate Jaeger, Richterin am EGMR, Straßburg, Richterin des Bundesverfassungsgerichts a.D.
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(…) Wie Sie an den Beispielsfällen gehört haben, beschäftigt sich der Menschenrechtsgerichtshof in Straßburg mit den Grund- und Menschenrechten, die auch in der deutschen Verfassung niedergelegt sind.
Die Konvention
Innerhalb des Europarates wurde die Menschenrechtskonvention formuliert und ab November 1950 gezeichnet. In Kraft trat sie 1953. Ebenso wie die Universal Declaration of Human Rights im Jahr 1948 suchte die Konvention Frieden und Sicherheit in Europa durch die Verwirklichung der Menschenrechte, der grundlegenden Freiheitsrechte sowie durch die Stärkung der Demokratie zu erreichen. Aber die Konvention beließ es nicht bei der Formulierung und Bekräftigung ziviler und politischer Rechte und Freiheiten. Die Zeichnerstaaten schufen im Jahr 1959 den Gerichtshof und das Ministerkomitee in Gestalt der Außenminister oder konkret ihrer Stellvertreter, der in Straßburg ansässigen Botschafter, zur Vollstreckung der Gerichtsurteile.
Die Rechte und Freiheiten der ursprünglichen Konvention wurden durch weitere 13 Protokolle gestärkt und erweitert, insbesondere wurde mit dem Protokoll Nr. 9 das unbedingte Recht der Individualbeschwerde für jeden der 800 Millionen Rechtsunterworfenen der Konvention eingeführt. Seit 1989, dem Inkrafttreten des 11. Protokolls, arbeitet nicht mehr ein Teilzeitgericht auf ehrenamtlicher Basis, sondern ein Vollzeitgerichtshof, in dem jedes Land durch einen Richter – nicht notwendig Staatsangehöriger dieses Landes – vertreten ist. Alle Richter haben gleiches Stimmrecht, gleichgültig, ob sie aus den Kleinststaaten wie Liechtenstein, San Marino, Andorra stammen oder aus den riesigen und bevölkerungsreichen Staaten wie Russland, Polen, Deutschland, Frankreich. Die ersten Signatarstaaten waren Großbritannien, Norwegen, Schweden, Deutschland, Irland, Griechenland, Dänemark, Island, Luxemburg und – als damals noch selbständiger Staat – das Saarland. Belgien, Frankreich, Italien, die Niederlande und die Türkei sind ebenfalls frühe Mitglieder des Europarates, wohingegen die Schweiz erst 1962 und Spanien und Portugal erst in der Mitte der 70er beitraten. Nach dem Fall des eisernen Vorhangs erweiterte sich der Europarat um die baltischen Staaten, Ungarn, Polen, Rumänien und Russland ebenso wie die früheren Mitglieder der russischen Föderation wie Ukraine, Georgien, Moldawien, Armenien und Aserbaidschan. Der letzte Signatarstaat ist Monaco.
Die Europäische Konvention wurde am Ende des 2. Weltkrieges als Frühwarnsystem entwickelt, um einen Rückfall in barbarische Zeiten zu verhindern. Die Erfolge des Systems sind immens. Die Rechtsprechung zur Unterstützung der Menschenrechte und der Demokratien hat sich – mit Ausnahme Weißrusslands – auf 46 Mitgliedstaaten in ganz Europa ausgebreitet und in erheblichem Ausmaß zu Frieden und Stabilität beigetragen. 800 Millionen Bürger können einen Gerichtshof anrufen, dessen Ziel es stets war, mit Entscheidungen von hoher Qualität jeder einzelnen Beschwerde voll nachzugehen, um jedem Beschwerdeführer Unterstützung und Genugtuung zukommen zu lassen.
Nicht nur die Anzahl der Staaten und damit die Anzahl möglicher Beschwerdeführer hat sich enorm und schnell gesteigert, auch das Konventionssystem hat grundlegende Veränderungen in Natur und Zweck durchlaufen. Der ursprüngliche Zweck bestand in einem Frühwarnsystem. Heute ist die Rolle der Konvention und des Gerichtshofs nur noch mit Verfassungsgerichtshöfen zu vergleichen, die individuell und systematisch für Gerechtigkeit sorgen.
Organisation des Gerichtshofs
Die Richter repräsentieren nicht ihren Staat, sondern entscheiden nach der Menschenrechtskonvention, ihrem Sachverstand und ihren persönlichen Überzeugungen. Sie werden für eine Amtsdauer von sechs Jahren mit Wiederwahlmöglichkeit gewählt. Die Amtszeit endet auf jeden Fall mit Vollendung des 70. Lebensjahres. Das Plenum wählt den Gerichtspräsidenten, zwei Vize-Präsidenten und drei weitere Präsidenten, die den Sektionen vorsitzen.
Der Gerichtshof mit den 46 Richtern hat sich in fünf Sektionen zu je neun Richtern unterteilt, die jeweils mit Schwerpunkt die Fälle behandeln, die aus den Staaten kommen, denen die Richter angehören. Innerhalb der Sektionen werden die Kammern von sieben Mitgliedern gebildet, die rotierend den Spruchkörper bilden, wobei in jedem Fall der nationale Richter zu beteiligen ist.
Die Richterinnen und Richter der Sektion V, der ich angehöre, kommen aus Dänemark, Bulgarien, Ukraine, Tschechien, Estland, Mazedonien, Spanien, Deutschland und Liechtenstein. Unterschiedliche Rechtssysteme, alte und neue Mitgliedstaaten, Männer und Frauen – es soll möglichst eine vielfältige Mischung erzielt werden.
Die wichtigsten Entscheidungen ergehen durch die Große Kammer. Diese besteht aus 17 Richtern, die von Amts wegen den Gerichtspräsidenten, die fünf Sektionspräsidenten sowie den jeweiligen nationalen Richter einschließen. Die übrigen zehn Richter werden jeweils für den einzelnen Fall durch Los ermittelt.
Das Verfahrensrecht
Es gibt Staatenbeschwerden, die aber inzwischen keine große Rolle mehr spielen. Fast ausschließlich wird der Gerichtshof von einem der 800 Millionen Bürger angerufen, der behauptet, Opfer einer Konventionsverletzung zu sein. Die Individualbeschwerde kann nach Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges unmittelbar an den Straßburger Gerichtshof gerichtet werden. Anwaltliche Vertretung ist nicht vorgeschrieben, wird aber empfohlen. Es gibt Prozesskostenhilfe. Die beiden offiziellen Sprachen sind Englisch und Französisch, die Beschwerden können aber in der jeweiligen Landessprache eingereicht werden. Der Wechsel zu den offiziellen Sprachen ist erst erforderlich, wenn die Beschwerde für zulässig erklärt worden ist.
Das Verfahren ist streitig und die Parteien müssen die wesentlichen Fakten und das innerstaatliche maßgebliche Recht vortragen. Die Anhörungen sind öffentlich, finden aber regelmäßig nur vor der Großen Kammer und ganz selten auch vor den Kammern statt. Auch die gesamten Akten sind öffentlich.
Ein Komitee von drei Richtern kann formell fehlerhafte und offensichtlich unbegründete Beschwerden einstimmig für unzulässig erklären. Die nicht für unzulässig erklärten Beschwerden werden an die Kammer weitergeleitet, die mit einfacher Mehrheit über Zulässigkeit und Begründetheit – inzwischen meist in einem Akt – entscheidet.
Die Entscheidungen enthalten Gründe und werden veröffentlicht. Sie können jederzeit im Internet nachgelesen werden.
Zu jeder Zeit werden im Verfahren Anstrengungen unternommen, um einen Fall gütlich beizulegen. Wichtige Fragen können die Kammern an die Große Kammer zur Entscheidung abgeben. Die Große Kammer entscheidet auch, wenn der unterlegene Teil – sei es der Beschwerdeführer, sei es die Regierung – mit Erfolg die Große Kammer angerufen hat. Über die Zulässigkeit der Anrufung entscheidet ein Gremium von fünf Richtern. Nur wenige Fälle werden an die Große Kammer weitergeleitet. Auch die Große Kammer entscheidet mit Mehrheit, im Falle einer knappen Mehrheit mit neun zu acht Stimmen.
Die Entscheidungen der Kammern und der Großen Kammer sind für die jeweiligen Staaten bindend. Das Ministerkomitee überwacht, ob die Staaten dieser Verpflichtung nachkommen. Die Verpflichtung kann in der Zahlung einer Entschädigung für die Verletzung der Menschenrechte bestehen, sie kann aber auch weiter gehen, wenn der Gerichtshof festgestellt hat, dass nicht nur ein Einzelakt, sondern die Gesetzeslage oder die Staatenpraxis menschenrechtswidrig ist.
Die Flut der Beschwerden
In den letzten 25 Jahren hat sich die Zahl der jährlichen Beschwerden zunächst von 1981 bis 1997 verzehnfacht und dann bis heute erneut noch einmal verzehnfacht. Dies bedeutet in absoluten Zahlen: Die Eingänge sind von 400 im Jahr 1981 zunächst auf 4.000 und bis heute auf gut 40.000 jährlich gestiegen. Die Rückstände haben sich entsprechend entwickelt. Waren 1989 etwa 8.000 Fälle anhängig, so sind es heute fast 90.000 Fälle. Jeden Monat werden derzeit etwa 600 Fälle weniger erledigt als eingehen.
Mehr als 2.000 Beschwerden sind länger als fünf Jahre anhängig, was dem Standard, den der Gerichtshof anderen Gerichtshöfen auferlegt, nicht mehr entspricht. Aber was schlimmer ist, auf diese Weise gelingt es dem Gerichtshof nicht mehr, die nationalen Gerichte anzuleiten und auf nationaler Ebene beizeiten zu verdeutlichen, in welcher Weise die Konvention anzuwenden ist.
Die eingehenden Fälle sind auf die einzelnen Staaten sehr unterschiedlich verteilt. Aus Italien, Deutschland und Frankreich kommen je etwa 4-5 % der Fälle. Russland, die Türkei, Rumänien und Polen liefern zusammen an die 60 %, jeweils zwischen 11 und 17 % der eingehenden Fälle. Zur Erinnerung: jeder Staat stellt einen Richter, der als nationaler Richter bei allen Entscheidungen, die seinen Staat betreffen, zu beteiligen ist. Diese Zahlen gehen über Menschenkraft. Selbst aus Deutschland sind derzeit mehr als 3.000 Fälle anhängig. Diese hohe Eingangszahl beruht auf der Streitfreude deutscher Bürger. Ihr steht aber eine relativ geringe Anzahl an Verurteilungen gegen Deutschland gegenüber. In den letzten Jahren ist Deutschland jährlich etwa 7-8 Mal verurteilt worden. Die Quote bewegt sich also im Promillebereich. Da sind Ergebnisse aus anderen Staaten durchaus beunruhigender.
Aber es kommt nicht nur auf die Anzahl der Verfahren und der Verurteilungen an, sondern auch auf den Schweregrad der Verletzungen. Insoweit gibt es Unterschiede. Die Hälfte der Verurteilungen gegenüber Deutschland betraf das Prozessrecht, 1/4 das Recht auf Privatleben.
Auch bei den österreichischen Fällen steht das Prozessrecht bei 2/3 der Fälle im Vordergrund, es hat jedoch auch eine namhafte Anzahl von Verurteilungen wegen Verletzung der Meinungsäußerungsfreiheit gegeben.
Dasselbe kann man vom belgischen Rechtsstaat sagen. Es dauert zu lange und gewisse Prozessregeln werden nicht in der gebotenen Weise eingehalten.
In Bulgarien steht hingegen die Verletzung von Freiheit und Sicherheit völlig im Vordergrund und die Prozessrechtsverletzungen, insbesondere neben der Länge des Verfahrens auch das Fehlen effektiver Rechtsbehelfe, stellen lediglich Begleitumstände dar. Aber auch unmenschliche und erniedrigende Behandlung ist in 15 Fällen konstatiert worden. Deutschland ist insoweit einmal in Erscheinung getreten und Frankreich sechsmal.
Das französische Prozessrecht scheint den Anforderungen ganz generell nicht zu genügen. Allein 400 Verurteilungen gehen auf dieses Konto, aber auch 14-mal wurde das Eigentumsrecht nicht genügend respektiert und die Freiheit der Meinungsäußerung neunmal.
In Griechenland ist das Fehlen effektiver Rechtsmittel eklatant und in 20 % der Fälle wurde es neben anderem erfolgreich gerügt. Verletzung des Eigentumsrechts kam ebenfalls in 15 % der Fälle vor.
Insoweit stellt allerdings Italien alles in den Schatten. Die Verfahrenslänge machte in 1.000 Fällen ein Problem. 255-mal wurde das Eigentumsmenschenrecht verletzt, das Familienleben war in 60 Fällen betroffen, Freiheit und Sicherheit waren in Italien aus den 1.200 Fällen 17-mal berührt. In Lettland 13-mal aus 16 Fällen. In Polen aus 330 Fällen 108-mal. In den Niederlanden betreffen 6 aus 48 Fällen Freiheit und Sicherheit und 10 das Familienleben. Bei dem Vereinigten Königreich sind aus 140 Verurteilungen 40 zu Freiheit und Sicherheit, 33 zum Familienrecht, und immerhin 6 (ebenso wie bei den Niederlanden) zu unmenschlicher und erniedrigender Behandlung. Aber in Moldawien sind es 10 aus 42, in der Ukraine 12 aus 250, in Russland knapp 30 aus 200 und in der Türkei 100 aus 1.000 Fällen.
Eigentumsprobleme, die hauptsächlich dadurch entstehen, dass nationalisierte Häuser und Grundstücke an frühere Eigentümer zurückzugeben sind, stehen in Rumänien mit 96 von 150 Fällen ebenso im Vordergrund wie in der Ukraine mit 142 Fällen von 250. Auch die Türkei kämpft mit Verletzungen des Eigentumsrechts in Höhe von 350 Fällen von 1.000, in Russland macht es knapp die Hälfte der entschiedenen Fälle aus (100 von 200), ebenso in Moldawien (24 von 42).
Die Statistiken zeigen einerseits, dass Menschenrechte immer eine Rolle spielen, wenn Regimewechsel stattgefunden haben. Sie belegen unter gewissen Umständen besonders schwere Verletzungen, wenn das Recht auf Leben und das Folterverbot missachtet werden. Hier führen die Türkei und Russland, gefolgt von Bulgarien, die traurige Liste an.
Und dennoch müssen wir mit diesen Zahlen vorsichtig sein. Angesichts der immensen Rückstände, die vom Gerichtshof bisher nicht aufbereitet wurden, wissen wir nicht zuverlässig, was da noch in den ungeöffneten Aktenpaketen schwelt. Es ist kaum anzunehmen, dass das Übergewicht von Prozessrechtsverstößen, also die überlange Verfahrensdauer oder die Nichtvollstreckung von Urteilen, weiterhin so im Vordergrund stehen wird, wenn die unerledigten schwebenden Verfahren in der Größenordnung von 5.000 gegen Polen, 10.000 gegen Rumänien, 20.000 gegen Russland, 10.000 gegen die Türkei, 7.000 gegenüber der Ukraine aufbereitet worden sind. Verfahrenslänge und Nichtvollstreckung können in Kurzfassungen und nach bestimmten Mustern abgeurteilt werden. Die schweren Verletzungen gegen Leben, Freiheit und Sicherheit, gegen unmenschliche Behandlung und Folter sind viel schwieriger aufzubereiten und zu entscheiden.
Das Gleiche gilt für die Verletzung von Versammlungs- und Meinungsfreiheit und gelegentlich auch für die Eigentumsfragen, die in Deutschland über viele Jahre das Bundesverfassungsgericht blockiert haben. Selbst nach so exzellenter Vorarbeit war die Zweitüberprüfung durch den Straßburger Gerichtshof, die zu einer Bestätigung der deutschen Rechtsprechung geführt hat (Jahn und andere, von Maltzan und andere) langwierig. Man muss sich nicht in statistischen Einzelheiten verlieren, es genügt der gesunde Menschenverstand, um zu erkennen, dass knapp 90.000 anhängige unerledigte Fälle, von denen die Hälfte aus Staaten kommt, die bereits bisher mit schweren Menschenrechtsverletzungen in Erscheinung getreten sind, eine Bedrohung für das Funktionieren des Gerichtshofs darstellen.
Der Gerichtshof, ein Meilenstein im Menschenrechtsschutz
Diese Statistiken sind für mich ein Beleg dafür, was ich für das Besondere an der Europäischen Konvention halte. Es ist nicht ihr Inhalt, der sich weitgehend an den allgemeinen Menschenrechten orientiert und auch nicht über das hinausgeht, was das Grundgesetz deutschen Bürgern in Deutschland garantiert. Die Konvention schützt das Recht auf Leben, verbietet die Folter und die Sklaverei sowie die Zwangsarbeit. Sie gibt ein Recht auf Freiheit und Sicherheit, das Recht auf ein faires Verfahren und darauf, nicht ohne gesetzliche Grundlage bestraft zu werden. Das Privat- und das Familienleben sind zu achten. Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit werden ebenso garantiert wie das Recht der freien Meinungsäußerung, die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit sowie das Recht auf Eheschließung. In Zusatzprotokollen ist die Eigentumsgarantie, das Recht auf Bildung, das Recht auf freie und geheime Wahlen und das Verbot der Todesstrafe enthalten ebenso wie das Recht auf Freizügigkeit. Nicht alle Zusatzprotokolle sind aber von allen Vertragsstaaten unterzeichnet. Solche Rechte sind auch in der allgemeinen Menschenrechtserklärung enthalten und viele Staaten haben sie in ihrer Verfassung. Nicht die Garantien sind das Wesentliche, sondern die Art ihrer Durchsetzung.
So wichtig Menschenrechtsschutz durch Beobachtung, Monitoring und das Anprangern von Verletzungen durch Herstellung von Öffentlichkeit ist, wirklicher Menschenrechtsschutz setzt einen Gerichtshof voraus und benötigt daneben – selbstverständlich – auch Rahmenbedingungen und Organe zur Durchsetzung. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte mit seiner Jurisdiktion über 46 Staaten Europas ist daher ein Kronjuwel unter den internationalen Organen, die sich mit dem Schutz von Menschenrechten befassen.
Von einer Richterin haben Sie keine andere Feststellung erwartet. Aber ich glaube nicht, dass dies eine Binnensicht ist, sondern dass sie objektiven Gegebenheiten entspricht. Wo Menschenrechte verbürgt werden, ohne dass ihre Verletzung in einem gerichtlichen Verfahren geltend gemacht werden kann, bleiben solche Menschenrechte Verheißungen und Tröstungen und erreichen nicht den Status eines wirklichen Rechts. Rechte stehen Menschen erst wirklich zu,
- wenn diese ihre Ansprüche durchsetzen können und im Falle einer Verletzung Genugtuung verlangen können,
- wenn sie nicht abhängen vom Wohlwollen, der Einsichtsfähigkeit oder der durch die Augen der öffentlichen Weltgemeinschaft ausgelösten Scham der Herrschenden,
- wenn sie nicht in Vormundschaft leben, weil nur andere – stellvertretend für das Individuum – auf Missstände aufmerksam machen oder Änderungen einfordern können. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob diese Stellvertreter Parlamentarier, NGOs, Ombudsman oder Menschenrechtskommissar heißen.
Ich resümiere Ihnen insoweit auch meine Erfahrungen als ehemalige Richterin des Bundesverfassungsgerichts, dessen Erfolgsgeschichte ohne die Individualbeschwerde nicht denkbar ist. Die Stärkung der Grund- und Menschenrechte geht in Deutschland viel weniger auf das Konto von Organklagen, abstrakten oder konkreten Normenkontrollen, als vielmehr auf die Verfassungsbeschwerde zurück.
Die Erfolgsgeschichte des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, der an dem exponentiell wachsenden Erfolg und der durch ihn hervorgerufenen Beschwerdeflut seit 1998 zu ersticken droht, belegt dies ebenfalls eindrücklich.
Mir erscheint es immer noch staunenswert, dass Europa es vermocht hat, diesen Gerichtshof ins Leben zu rufen. Nicht die Ratifizierung einer Erklärung über Menschenrechte und Grundfreiheiten ist erstaunlich. Verbale Versprechungen dieser Art enthielten auch Verfassungen, die in keiner Weise ihre Einhaltung garantierten. Das Erstaunliche ist die Unterwerfung der Staaten unter eine Gerichtsbarkeit. Diese Tatsache ist umso erstaunlicher, als in den meisten Staaten die Bürger kein Individualbeschwerderecht zu einem Obersten Gerichtshof oder Verfassungsgericht haben, in dem sie Menschenrechtsverletzungen als zentralen Beschwerdegegenstand vorbringen können. Dies ist des Weiteren umso erstaunlicher, als die Ratifizierung der Menschenrechtskonvention nicht notwendig bedeutet hat, dass die Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten im einzelnen Staat auf Verfassungsrang gehoben worden wäre.
Die Staaten haben das materielle und das Verfahrensrecht ratifiziert und dabei möglicherweise blind darauf vertraut, dass ihre einheimische Jurisdiktion Rechtsverletzungen schon vermeiden wird oder dass bloße Feststellungsurteile eines internationalen Gerichtshofs nur einen begrenzten Einfluss haben werden. Beides trifft nicht zu.
Um mit dem zweiten Irrtum, dem begrenzten Einfluss, zu beginnen: Wir steuern auf eine europäische Integration beim Menschenrechtsschutz zu. Die EMRK bedeutet eine gesamteuropäische Perspektive, die notwendigerweise nicht immer identisch ist mit der jeweiligen nationalen Perspektive. Auch wenn der Gerichtshof nur feststellende Urteile trifft, wirkt er doch unmittelbar auf Gesetzesänderungen hin, wenn die Gesetzeslage menschenrechtswidrig ist.
So ist schon früh die Rechtsstellung nichtehelicher Kinder in Belgien beanstandet worden. Im Vereinigten Königreich wurde das Strafrecht in Bezug auf homosexuelle Handlungen für menschenrechtswidrig gehalten. In den letzten Jahren erregten die Entscheidungen gegen Polen zur Eigentumsordnung (Broniowski) Aufsehen, in denen der Gerichtshof über die Feststellung einer Verletzung hinaus Gesetzesänderungen angemahnt hat, die im Wege eines friendly settlements dann auch erreicht wurden.
Solche Fälle werden als systemische Verletzungen bezeichnet, die mittels Musterprozessen auf Rechtsänderungen im betroffenen Staat abzielen. In anderen Fällen wird von endemischen Menschenrechtsverstößen gesprochen. Dann ist nicht die Gesetzeslage, sondern die Praxis unzulänglich. Die Einzelentscheidungen, die auf Individualbeschwerden hin ergehen, zielen auf Änderungen eben dieser Praxis ab. Entschädigungssummen, die bei hartnäckiger Verweigerung auch ansteigen können, verleihen einer solchen Forderung Nachdruck.
Zwar überlässt es die EMRK den Vertragsstaaten, wie sie ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen folgen wollen. Alle Vertragsstaaten haben sich aber dazu verpflichtet, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen (Art. 46). Sie sind also durch Völkerrecht dazu verpflichtet, dem Urteil Rechnung zu tragen.
Aber auch Urteile, die in Verfahren gegen andere Konventionsstaaten ergehen, können aufzeigen, dass eine gesetzliche Regelung oder Praxis in einem nicht beteiligten Staat konventionswidrig ist. Die Bindung an die Entscheidung folgt aus Artikel 1 der Konvention, wonach sich die Konventionsstaaten verpflichtet haben, alle Konventionsrechte zu gewährleisten.
Diese Rechte nehmen nämlich die Gestalt an, die ihnen die Rechtsprechung des EGMR verleiht. Der Gerichtshof hat wiederholt ausgesprochen, dass er die Konvention als lebendes Instrument versteht und bei seiner Rechtsprechung den gewandelten wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen sowie dem Wandel ethischer Anschauungen Rechnung trägt. Die Folge ist eine stetige Fortentwicklung des Menschenrechtsschutzes durch Rechtsprechung. Das insoweit geschaffene Richterrecht hat an der völkerrechtlichen Verbindlichkeit der Konvention teil. Dem haben die Staaten Rechnung zu tragen. Insoweit ist entscheidend, dass eine verbindliche Auslegung eben nur durch ein Gericht erreicht werden kann. Erst durch die Rechtsprechung gewinnen die Menschenrechte und Grundfreiheiten Kontur, werden handhabbar für nationale Verwaltungen und anwendbar für nationale Gerichte. Diese Verbindlichkeit beruht zum einen auf dem Status des Spruchkörpers als Gericht und zum anderen auf der Besetzung der Richterbank, also der Beteiligung von Richtern aus allen Konventionsstaaten, was eine breite Akzeptanz der gefundenen Auslegung gewährleistet. Erst das erlaubt es den Staaten, insoweit auf Hoheitsbefugnisse zu verzichten.
Dieser Machtverlust betrifft alle Staaten gleichermaßen. Sie haben diese Macht freiwillig abgegeben, indem sie die Konvention samt dem dazugehörenden Verfahrensrecht gezeichnet haben.
Diese Rechtsprechung ist effektiv, obwohl ihre Durchsetzung nicht den Regeln der Vollstreckung zivilistischer oder strafrechtlicher Urteile folgt, sondern nur vom Ministerkomitee überwacht wird – also im Monitoring-Verfahren. Den neu hinzugetretenen Staaten im Osten ist ein Gerüst an die Hand gegeben, innerhalb dessen sie ihre Rechtsprechung aufbauen können. Oft bildet die Straßburger Rechtsprechung die alleinige Rechtsquelle, die den Richtern in den jungen Demokratien gemeineuropäische Standards aufzeigt und die sie auf den noch unausgetretenen rechtsstaatlichen Pfaden sicherer gehen lässt. Das System lebt von der Unterstützung aller Beteiligten und der Bereitschaft nationaler Behörden und Gerichte, den Urteilen Folge zu leisten. Dabei gehört es zum Wesen der von den Vertragsstaaten gewollten völkerrechtlichen Verpflichtung, dass die Garantien der EMRK die rein innerstaatliche Sicht auf die Dinge ablösen, durch die Unterwerfung unter ein international zusammengesetztes Richterkollegium, das statt des nationalen einen internationalen Maßstab einführt.
Diese Wirkung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist umso fühlbarer, je weniger innerstaatlicher Rechtsschutz den menschenrechtlichen Verpflichtungen der Staaten Wirksamkeit verleiht. So ist das Fehlen einer Verfassungsgerichtsbarkeit mit Individualbeschwerderecht oder das Fehlen entsprechender Kompetenzen in den Obersten Gerichtshöfen von Staaten ein Mangel, der sich an den beim Gerichtshof eingereichten Beschwerden ablesen lässt. Proportional zur Effektivität der Menschenrechtskontrolle in den einzelnen Staaten nimmt der Anteil unzulässiger und offensichtlich unbegründeter Beschwerden zu.
Der EGMR kann allerdings nur Feststellungen treffen; er kann die nach seinen Maßstäben für rechtswidrig erkannte nationale Maßnahme nicht aufheben. Insoweit besteht die Souveränität der Konventionsstaaten ungeschmälert fort. Im Vollzug sind das Ministerkomitee und der Generalsekretär des Europarates auf kooperative Formen der Durchsetzung im Verhältnis zu den Konventionsstaaten angewiesen. Ein Gericht, das weder über die Polizeigewalt noch über die Budgethoheit verfügt, hat Schwächen, die es selbst nicht korrigieren kann. Ich halte dieses Argument dennoch für nicht sehr gewichtig.
Vergleich mit Deutschland
In Deutschland sind die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts für alle Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie für alle Gerichte und Behörden bindend. Diese Entscheidungen sind nicht nur feststellender Natur. Gesetze können aufgehoben werden; grundrechtswidrige Urteile ebenfalls, wobei die Gerichte dazu angehalten werden, erneut zu entscheiden. Aber auch das Bundesverfassungsgericht hat keine Polizisten oder Gerichtsvollzieher zur Durchsetzung seiner Entscheidungen. Das Gericht und die bei ihm Obsiegenden sind auf freiwillige Folgebereitschaft angewiesen. Erreicht werden kann diese Folgebereitschaft nur mit Hilfe der Bürger, die im Falle des Ungehorsams das Bundesverfassungsgericht erneut anrufen, das dann erneut entscheidet (was ja auch vorkommt!).
Auch Entscheidungen der Revisionsgerichte sind in Deutschland bindend. Nach der Prozessordnung sind sie es aber nur bei Zurückverweisung und nur im selben Fall. Sie werden aber auch im Übrigen beachtet kraft ihrer Argumentationsstärke und weil die Prozessierenden Kosten vermeiden wollen. Man hält sich also an die höchstrichterliche Rechtsprechung, weil ein Abweichen mit hohen Risiken behaftet ist und Kosten verursacht.
Große rechtliche Unterschiede zu diesem internationalen Gerichtshof bestehen also nur und vor allem für den sogenannten „Anlassfall” . Hier fehlt es an einer kassatorischen Wirkung und an einem unmittelbar bindenden Durchgriff zugunsten des obsiegenden Beschwerdeführers. Die richterliche Erfindungsmacht daheim kann aber abhelfen. Ich erinnere an den eingangs referierten Fall aus Italien. Die Richter haben den Gefangenen entlassen, obwohl Italien im Strafrecht kein Wiederaufnahmeverfahren bei Konventionsverletzungen im Strafverfahren kennt. Sie haben die Konvention unmittelbar angewendet.
Hinsichtlich der Allgemeinverbindlichkeit, hinsichtlich der Leitlinienwirkung von Urteilen sehe ich bei der Durchsetzung der Entscheidung des EGMR bzw. nationaler Höchstgerichte keinen großen Unterschied. Gebunden ist durch die Feststellungsurteile des EGMR der Staat, der verurteilt wird und gegebenenfalls Entschädigung leisten muss. Die vorangehenden Gerichtsentscheidungen bleiben unangetastet, soweit nicht innerstaatlich – wie in Deutschland im Strafrecht – eine Wiederaufnahmevorschrift im Prozessrecht vorhanden ist. Sind aber die Organe des Staates im Allgemeinen weiterhin ungehorsam und folgen den Straßburger Leitlinien nicht, werden Bürgerinnen und Bürger den EGMR erneut anrufen, der Staat wird erneut verurteilt. Diese Wiederholungsfälle gibt es und sie belasten den EGMR sehr. Auf lange Sicht bewirkt die Hartnäckigkeit der Bürger allerdings, dass die Staaten folgen. Manchmal erst spät, weshalb Straßburg stark überlastet ist.
Sie erinnern sich, dass ich zwei Vermutungen geäußert hatte, warum sich so viele Nationen bereit gefunden haben, Macht an ein internationales Gericht abzugeben. Meine erste Vermutung bestand darin, dass sie darauf vertrauen, dass ihre einheimische Jurisdiktion Rechtsverletzungen vermeiden wird. Aber auch das ist falsch. In vielen Staaten ist das Vertrauen der Rechtsunterworfenen in die einheimische Justiz äußerst schwach. Schon deswegen erreichen den Gerichtshof überproportional viele Beschwerden. Ein Beispiel dafür bildet u.a. Rumänien, das so viel Einwohner wie Nordrhein-Westfalen hat, dem Gerichtshof aber jährlich das Doppelte an Beschwerden im Verhältnis zu ganz Deutschland liefert.
Vertrauen hilft aber auch nichts, wenn spezifische Rechtsmittel fehlen – wie die Individualbeschwerde und spezialisierte Gerichte für Menschenrechtsverletzungen. Abhörfälle, wie sie beispielsweise gegen Frankreich und UK entschieden werden mussten, sind aus Deutschland an den Gerichtshof nicht herangetragen worden, weil schon das Bundesverfassungsgericht eingegriffen hat.
Aber auch dort, wo es innerstaatlich einen gut funktionierenden Rechtsstaat gibt, in dem die Menschenrechtsgarantien durchgesetzt werden können, kann es zu Verwerfungen kommen, die von den jeweils Betroffenen als sehr einschneidend empfunden werden. Ich erinnere in Deutschland an die Fälle Caroline von Hannover und an den Fall Görgülü. Das ist dann darauf zurückzuführen, dass sich eine nationale Rechtsprechung zu stark abkapselt und den Einfluss des EGMR unterschätzt. Auf Dauer wird sich bei den individuellen Freiheitsrechten eine Vereinheitlichungstendenz unter dem Einfluss von Straßburg ausbreiten.
Braucht Deutschland den Gerichtshof?
Ja, auch Deutschland braucht den Gerichtshof, um sich europäisch zu integrieren. Und der Gerichtshof braucht die gute nationale Judikatur, um nicht in der Verfahrensflut zu ertrinken.
Zu der europäischen Vereinheitlichung können renommierte nationale Gerichte einen wichtigen Beitrag leisten, wenn ihre Dialogfähigkeit zunimmt. Solange man sich scheut, fremde Rechtsmeinungen zu ähnlichen Problemlagen sichtbar anzusprechen, also den EGMR auch zu zitieren, ist es für außen stehende Beobachter kaum zu erkennen, ob die Gerichte die Rechtsprechung des Auslands oder eines internationalen Gerichts überhaupt zur Kenntnis genommen haben, ob sie sie berücksichtigen, oder aber aus bestimmten wohlerwogenen Gründen von ihr abweichen wollen. Ein solches Abweichen kann aber einen fruchtbaren Dialog zwischen den Gerichten anstoßen. Dialogfähigkeit bedeutet gegenseitiges Respektieren und Achten. Erst dann wird man in den Schlussfolgerungen überzeugend. Meines Erachtens hat mit der Görgülü-Entscheidung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts ein solcher Dialog zwischen dem BVerfG und dem EGMR begonnen.
Ist der EGMR auf Dauer zu retten?
Ein internationales Gericht kann immer nur subsidiär tätig sein. Kooperation ist vonnöten. Die nationale Rechtsprechung kann und darf die Aufgabe nicht allein auf ein internationales Gericht abwälzen. Geschieht dies, wird das System von Innen ausgehöhlt. Die Masse läppischer Beschwerden und kleinlicher Streitereien verstellt dann den Blick auf die wenigen und großen Entscheidungen, die Europa Not tun. Kooperation bedeutet also Arbeitsteilung, weil die Menschenrechtskonvention nach ihrem gesamten Inhalt und ihrer subsidiären Verfahrensordnung darauf ausgerichtet ist, dass der wesentliche Beitrag zum Menschenrechtsschutz auf nationaler Ebene geleistet wird.
Mit Produktivitätssteigerungen können die Probleme nicht gelöst werden. Die Masse der Verfahren verstellt nicht nur den Blick auf die wichtigen Fälle, sondern bewirkt auf lange Sicht auch Qualitätsverluste. Der Gerichtshof und das gesamte Menschenrechtssystem drohen dadurch an Glaubwürdigkeit zu verlieren. Solche Glaubwürdigkeitsfragen betreffen sowohl den Individualrechtsschutz aus der Sicht der Bürger, als auch die Glaubwürdigkeit gegenüber den verurteilten Regierungen, deren Folgebereitschaft von Qualität und Überzeugungskraft der Urteile abhängt.
Ein Rechtssystem, das nicht durchgesetzt wird, zerstört sich selbst. Dies zu vermeiden, sind alle aufgerufen, denen an Menschenrechtsschutz in Europa wirklich gelegen ist.
Denn dieser Gerichtshof ist nötig. Er ist nötig,
- damit die Menschenrechte nicht einen utopische Idee bleiben, sondern praktisch umgesetzt werden,
- weil in der täglichen, praktischen Arbeit oft fahrlässig gegen sie verstoßen wird,
- weil Regierungen wegen fehlender finanzieller oder menschlicher Ressourcen ihre Umsetzung vernachlässigen oder gar um politischer Ziele willen ihre Garantien bewusst brechen.
Derzeit droht der Gerichtshof an seinem großen Erfolg zu ersticken. Ein Erfolg in der Vergangenheit birgt aber nicht die Garantie für ein menschenrechtskonformes Europa der Zukunft. Die Menschenrechte müssen jeden Tag aufs Neue verteidigt werden, deshalb muss der Gerichtshof auch weiterhin erfolgreich arbeiten. Das wird nur gelingen, wenn die Menschenrechte innerstaatlich gestärkt werden durch eine aufmerksame Politik, durch sorgfältig arbeitende Gerichte und durch die wachsende Einsicht in Politik und Gesellschaft, dass dieser Gerichtshof durch ausreichende Mittel und flankierende Maßnahmen erhalten werden muss.