Plädoyer für einen selbstverständlichen und konstruktiven Umgang mit dem EuGH und seiner Rechtsprechung
von Dr. Regine Winter
In unseren Diskussionen beim djb-Zwischenseminar 2006 in Bonn zur Dienstleistungsrichtlinie spielten an verschiedenen Punkten der EuGH und seine Rechtsprechung eine Rolle. Daran möchte ich mit diesem Beitrag anknüpfen. Wie schon die Überschrift zeigt, geht es mir darum, für einen konstruktiven und selbstverständlichen Umgang zu werben. Den können und sollten wir - so meine ich - in allen mit dem Recht arbeitenden Berufen pflegen, also u.a. als RechtsanwältInnen, als RichterInnen, als VerwaltungsjuristInnen und als JuristInnen in der Wirtschaft. Auf dem Seminar in Bonn war hörbar und sichtbar, dass eine diesbezüglich aktive und selbstverständliche Herangehensweise für einige tägliche Praxis ist, für andere damit aber noch viele Fragen, Unsicherheiten oder Überlegungen verbunden sind.
Für mich ist das Gemeinschaftsrecht sehr früh ein wichtiges Recht geworden, das ich in seinen Konturen vergleichsweise überzeugend und klar fand und - bei gelegentlicher Kritik - immer noch finde. Der Grundgedanke ist immer das Zusammenwachsen und Integrieren in Europa. Und das kann nur gelingen, wenn Protektionismus beseitigt wird. Mit einer solchen sehr klaren Haltung hat der EuGH von Beginn an nicht nur unmittelbare und mittelbare Diskriminierungen von Waren verschiedener europäischer Herkunft, unmittelbare und mittelbare Diskriminierungen von Personen verschiedener Staatsangehörigkeit, sondern eben auch unmittelbare und mittelbare Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts analysiert. Besonders hat mich immer beeindruckt, dass die Prüfung der Rechtfertigung in all diesen Zusammenhängen nach Form und Inhalt tatsächlich stattfindet. Rechtfertigende Argumente werden in der Regel nicht mit „common-sense" schnell akzeptiert, sondern es wird den Sachen auf den Grund gegangen. Dabei gilt wie überall: Ausnahmen bestätigen die Regel. Aber mit „Rechtsprechungs-Ausrutschern" von Obergerichten können wir doch im nationalen Kontext auch umgehen, ohne dass wir dabei die Kompetenz des jeweiligen Gerichts generell in Zweifel ziehen würden.
Konstruktiver Umgang in der Praxis der Gerichte
Wie kann ein selbstverständlicher und konstruktiver Umgang aussehen, wenn ich als RichterIn arbeite?
Das hängt nicht zuletzt davon ab, von welchem Platz in der Gerichtsbarkeit die Rede ist. Arbeite ich als RichterIn in der ersten Instanz, dann habe ich alle Möglichkeiten, meine Rolle als „RichterIn des Gemeinschaftsrechts" auszufüllen. Wenn in einem Rechtsstreit eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts entscheidungserheblich ist, dann kann ein/e RichterIn, der/die nicht abschließend entscheidet (und das ist in der ersten Instanz in der Regel entweder automatisch gegeben oder bei niedrigen Streitwerten mit Zulassung der Berufung beeinflussbar), die Sache mit oder ohne Vorlage zum EuGH entscheiden. Und zwar nicht nur, wenn das anzuwendende Gemeinschaftsrecht schon vom EuGH zur Genüge interpretiert worden ist oder auch ohne solche Interpretation glasklar ist. Denn solange der Rechtsstreit nicht abschließend entschieden wird, besteht nicht die Gefahr einer abschließenden uneinheitlichen Rechtsinterpretation. Dasselbe gilt für die Berufungsinstanz, solange die Revision zugelassen wird oder die Verletzung von Gemeinschaftsrecht als Gegenstand einer Nichtzulassungsbeschwerde vorgesehen ist. Solange sichergestellt ist, dass die Parteien in der nächsten Instanz überprüfen lassen können, ob die vorgenommene Interpretation des Gemeinschaftsrechts zutreffend ist, können die Richterinnen und Richter in den Instanzen selbstbewusst zur eigenen Auslegung schreiten. Den Parteien kann man dabei in der Urteilsbegründung fair mitteilen, dass es sich nicht um höchstrichterlich gesicherte Rechtsprechung handelt. Das hilft ihnen vielleicht bei der Beantwortung der Frage, ob sie ein Rechtsmittel einlegen wollen.
Zum Ob und Wann einer Vorlage
Ob aus der Instanz heraus dem EuGH vorgelegt werden sollte oder muss, ist von Fall zu Fall zu beantworten. Dass jedes Gericht (das als Gericht in einem Rechtsstreit tätig wird), unabhängig von seinem Platz im Instanzenweg, dem EuGH vorlegen kann, ist ein wichtiger Bestandteil der Sicherung einer einheitlichen Auslegung des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten. Aber von Fall zu Fall kann es nachvollziehbare Überlegungen geben, nicht dem EuGH vorzulegen, sondern selbst auszulegen und schnell zu entscheiden. Solange es danach für die Parteien noch einen gangbaren Rechtsweg zur Überprüfung (vgl. oben, Berufung, Revision) gibt, ist das eine völlig akzeptable Entscheidung.
Das Vorlageverfahren führt unausweichlich dazu, dass der Rechtsstreit bis zur Endentscheidung länger braucht, auch wenn die Verfahren vor dem EuGH in den letzten Jahren stark beschleunigt wurden. In einem Kündigungsschutzverfahren mag dieser Zwischenschritt nach Luxemburg vielleicht in der ersten Instanz, also oft nur wenige Wochen nach der Kündigung, als schwer hinnehmbare Verlängerung des Rechtsstreits betrachtet werden. Anders sieht das jedoch schon aus, wenn die Parteien den Rechtsstreit in der zweiten oder gar dritten Instanz weiterführen. Das Zeitargument relativiert sich dann, je mehr Zeit seit dem letzten Tag im Betrieb vergangen ist. Hinzu kommt teilweise, dass durch die Bearbeitung der anstehenden Fragen durch AnwältInnen und RichterInnen in mehreren Instanzen das Rechtsproblem an Schärfe und Kontur und dadurch an Bearbeitungsqualität gewinnt.
Wenn jedoch absehbar ist, dass der Dreh- und Angelpunkt des Rechtsstreits eine Frage des Gemeinschaftsrechts ist, auf die es noch keine gesicherte Antwort gibt, dann spricht sehr viel für die frühe Vorlage aus der Instanz heraus. Denn dann läge die Verzögerung des Rechtsstreits eher darin, nicht so frühzeitig wie irgend möglich vorzulegen. In solch einer Situation würde man den Parteien andernfalls u.U. einen unnötigen Instanzenweg aufbürden, für den zudem nicht jede Partei über die nötigen Ressourcen - insbesondere finanzieller Art - verfügt.
Neben solchen Fragen, die die Situation der Parteien und den Rechtsstreit betreffen, spielen vielleicht teilweise auch weitere Überlegungen eine Rolle: Bin ich aus der Instanz heraus vorbereitet genug, um in die Kommunikation mit dem EuGH einzutreten? Bin ich vorbereitet darauf, als dem EuGH vorlegende/r RichterIn u.U. bundesweite Beachtung (eventuell positive, eventuell negative) bei den KollegInnen zu finden? Wird man von mir auch sagen, was z.T. über andere zu hören war, die vorgelegt hatten: „Der Kollege/die Kollegin will wohl hoch hinaus ...", „Der Kollege/die Kollegin hat unsere ganze Rechtsprechung durcheinander gebracht ...", „Ob der Sache/den Parteien damit ein guter Dienst erwiesen wurde ...?"
Wie gesagt, solange die Berufung oder Revision möglich ist, können diese Fragen von Fall zu Fall und von RichterIn zu RichterIn unterschiedlich beantwortet werden. Für die Revisionsinstanz (eventuell im Einzelfall auch für nationale Verfassungsgerichte) hat die Frage der Vorlage eine andere Schärfe (die in der Berufungsinstanz ebenso gegeben sein kann, wenn die Revision nicht zugelassen wird bzw. eine Nichtzulassungsbeschwerde nicht auf die Verletzung von Gemeinschaftsrecht gestützt werden kann): Ist eine Frage des Gemeinschaftsrechts entscheidungserheblich und die Antwort nicht ausreichend klar oder durch den EuGH geklärt, dann ist für ein letztentscheidendes Gericht der Weg vorgegeben: Es ist vorzulegen.
Sanktionen einerseits
Die Verletzung der Vorlagepflicht kann Haftung auslösen. Der EuGH nahm bereits im Urteil Köbler1 zur Frage potentiell gemeinschaftsrechtwidriger Urteile von Höchstgerichten und daraus sich ggf. ergebender Staatshaftungsansprüche Stellung. Zudem kann eine gemeinschaftsrechtswidrige Auslegung eines nationalen Gesetzes durch die nationale Rechtsprechung zum Gegenstand von Vertragsverletzungsverfahren werden (in zwei Stufen, wobei es in der zweiten Stufe um finanzielle Sanktionen geht)2. Diese Konsequenzen können gravierend sein und vermutlich möchte kein Obergericht in solch einem Zusammenhang in Erscheinung treten.
Ganz unabhängig von dieser Sanktionsseite bei Nicht-Vorlage möchte ich jedoch im Folgenden darum werben, die Notwendigkeit der Vorlage inhaltlich zu verstehen.
Notwendigkeit einheitlicher Rechtsinterpretation andererseits
Die Notwendigkeit der einheitlichen Rechtsinterpretation in ganz Europa ist unerlässlich, wenn europäische Integration gelingen soll. Es liegt auf der Hand, dass eine einheitliche Auslegung einer europäischen Rechtsnorm in ganz Europa nicht durch Interpretation nationaler Obergerichte gesichert werden kann. Ebenso wie klar ist, dass es nicht hinnehmbar ist, dass deutsches Bundesrecht von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich letztendscheidend ausgelegt wird, ist es nicht hinnehmbar, dass europäisches Recht letztendscheidend in Italien anders ausgelegt wird als in Dänemark oder Polen. Diese grundlegende Einsicht in das Funktionieren europäischer Integration ist von Beginn der Gemeinschaft an - also vor fast 50 Jahren - mit der Rolle des EuGH in das Vertragswerk aufgenommen worden. Es hilft nichts, das nicht zu akzeptieren. Und es ist nicht konstruktiv, wenn sich nationale RechtsanwenderInnen in eine Stimmung „gegen den EuGH" fallen lassen, wie sie teilweise derzeit in Deutschland beobachtet werden kann.3 Dass mit der Rolle des EuGH ein Teil der Letztentscheidungskompetenz der nationalen Obergerichte - nicht nur in Deutschland - modifiziert worden ist, liegt auf der Hand und ist Teil der historischen Entscheidung für den europäischen Einigungsprozess.
Wichtige Rolle der Obergerichte
Die Obergerichte haben eine wichtige Rolle im Prozess der einheitlichen Rechtsinterpretation. Es liegt in ihrer Verantwortung, gemeinschaftsrechtliche Fragen möglichst frühzeitig und umfassend herauszufiltern und dem EuGH zur Vorabentscheidung vorzulegen. Das ist kürzlich im Arbeitsrecht vielleicht nach der Entscheidung „Junk" des EuGH4 deutlich geworden, in der es u.a. um den Anzeigezeitpunkt von geplanten Massenentlassungen bei der zuständigen Behörde (Arbeitsagentur) ging. Im Mittelpunkt der Frage stand die zutreffende Interpretation des europäischen Begriffs der „Entlassung". Ist damit der Zeitpunkt gemeint, den wir im deutschen Recht „Entlassung" nennen? Oder geht es vielmehr um den Zeitpunkt, den wir im deutschen Recht „Kündigung" nennen? Wählt man die falsche Interpretation und lässt sie lange genug unhinterfragt, dann stehen später eventuell diejenigen vor einem gravierenden Problem, die im Vertrauen auf die nationale Rechtsprechung falsche Auskünfte gegeben haben und falsch beraten haben. In diesem Fall betraf das u.a. AnwältInnen, die Betriebe und Unternehmen beraten hatten, und auch die Bundesagentur für Arbeit selbst. Für alle Beteiligten, einschließlich der betroffenen Unternehmen, können hohe Kosten die Folge sein. Frühzeitiges Hinterfragen von eigenen Interpretationen, das konstruktive Zulassen von Zweifeln und die selbstbewusste und selbstverständliche Zusammenarbeit mit dem EuGH im Vorabentscheidungsverfahren sind sehr wünschenswert und ersparen spätere rechtliche Überlegungen, ob man den oben genannten Betroffenen Vertrauensschutz zubilligen kann und darf.5
Beispiel: Altersdiskriminierung
In der Diskussion mit RichterInnen ist derzeit zu spüren, dass das Thema „Altersdiskriminierung" auf den Nägeln brennt. In der nahen Zukunft werden insbesondere die Sozialgerichte und an erster Stelle das Bundessozialgericht gefragt sein, konstruktiv mit dem Vorabentscheidungsverfahren umzugehen. Besonders das Urteil „Mangold" des EuGH6 hat das Thema der Altersdiskriminierung in ein breiteres Bewusstsein gerufen. Die Frage eventueller Altersdiskriminierung trifft das Sozialrecht in hohem Maße, da Regelungen mit Altersgrenzen dort vielfältiger als in anderen Bereichen vorhanden sind. Zudem erfordert der hier herrschende Amtsermittlungsgrundsatz weitergehende Eigeninitiative der RichterInnen hinsichtlich gemeinschaftsrechtlicher Fragen als bei vielen anderen Gerichten. Altersgrenzen gibt es daneben in vielen Bereichen, z.B. im Verwaltungsrecht hinsichtlich der Übernahme in das Beamtenverhältnis. Schließlich sind auch im Arbeitsrecht vielfältige Altersregelungen ersichtlich: z.B. im Bereich des Kündigungsschutzes oder bei der Vergütung, wo die Entgelthöhe teilweise auch vom Dienstalter abhängt7. Wichtig wäre es, die entscheidenden Fragen möglichst bald anzugehen und vom EuGH beantworten zu lassen, um Rechtsunsicherheit zu vermeiden.8 Denn der EuGH kann nur tätig werden, wenn ihm die Fragen vorgelegt werden. Dabei wird es vermutlich vorrangig darum gehen, welche Tatsachen eine Ungleichbehandlung / nachteilige Behandlung nach dem Alter objektiv rechtfertigen können. Zwar ist die Prüfung der Rechtfertigung im jeweils konkreten Fall Sache der nationalen Gerichte. Denn sie sind für die Beurteilung des Sachverhalts und die Auslegung des innerstaatlichen Rechts allein zuständig. Dazu gehört die Feststellung, ob und inwieweit eine objektive Rechtfertigung konkret vorliegt. Aber im Rahmen der Rechtfertigungsprüfung bezieht sich die Vorlagepflicht für letztentscheidende Gerichte zum EuGH auf die Maßstäbe und Kategorien der Rechtfertigung. Denn es würde dem Grundsatz der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts widersprechen, wenn bestimmte Rechtfertigungskategorien in einem Mitgliedstaat akzeptiert würden, in anderen jedoch nicht.
Was zu beachten ist
Als RechtsanwältIn/ProzessvertreterIn ist es wichtig, das Gemeinschaftsrecht in der Fallbearbeitung immer „mitzudenken", bei Einschlägigkeit dazu Ausführungen zu machen und die befassten RichterInnen auf die Möglichkeit - ggf. Notwendigkeit - und Nützlichkeit der Vorlage zum EuGH hinzuweisen. Dabei können die ProzessvertreterInnen durchaus konstruktive und hilfreiche Formulierungsvorschläge machen.
Je besser der Vorlagetext des Gerichtes von allen Seiten mit vorbereitet wird, umso überzeugender kann die Vorlage sein.9 Dabei hilft es, sich in die Situation hineinzudenken, sich also z.B. vorzustellen, dass die Bearbeitung von RichterInnen, GeneralanwältInnen und deren MitarbeiterInnen aus nunmehr 27 verschiedenen Mitgliedstaaten vorgenommen wird, die nicht unbedingt über das deutsche Recht im Detail informiert sind und nicht unbedingt Deutsch lesen oder sprechen können. Am EuGH wird - unabhängig von der offiziellen Verfahrenssprache - intern jede Rechtssache in französischer Sprache bearbeitet, muss also übersetzt werden. Die Existenz einer damit einheitlichen Arbeitssprache sichert das Beratungsgeheimnis. Die Urteilsentwürfe werden auf Französisch verfasst und werden in dieser Sprache beraten. Damit ist die französische Fassung der Urteile immer die „authentischste"; bei jeder anderen Fassung - einschließlich der verkündeten in der Verfahrenssprache - handelt es sich um einen übersetzten Text. Hinsichtlich des Vorlagetextes ist es aus den oben genannten Gründen ratsam, ihn nicht mit Andeutungen oder Abkürzungen zu versehen, die nur denen ohne weiteres verständlich sind, die sich im nationalen Recht auskennen. Die Sätze sollten wegen der Übersetzung klar und übersichtlich, jedenfalls nicht bandwurmartig sein. Notwendige Vorschriften sollten im Text zitiert werden, Anlagen helfen oft nicht, da sie in der Regel nicht übersetzt werden. Und schließlich sollte bei alledem die Länge des Textes nicht ausufern. Ein Text von ca. zehn Seiten sollte in der Regel ausreichen. Intern werden zu lange Vorlagetexte mittlerweile zusammengefasst, bevor sie übersetzt werden. Das soll Übersetzungsaufwand sparen, denn schließlich werden die Vorlagen in alle offiziellen Sprachen übersetzt und dann allen Mitgliedstaaten und weiteren Beteiligten, die eine Stellungnahme abgeben können, zugestellt.
Bedeutung der Stellungnahmen
In Vorabentscheidungsverfahren bieten die genannten Stellungnahmen u.a. den Mitgliedstaaten die Gelegenheit, auf die aus ihrer Sicht wichtigen Aspekte hinzuweisen. Solche Stellungnahmen sind besonders wichtig in Vorabentscheidungsersuchen von weitreichender Bedeutung. Z.B. war es, wie eines der Referate auf der Tagung in Bonn zeigte, folgenreich, als der EuGH 1998 in den Rechtssachen „Kohll"10 und „Decker"11 konstatierte, dass entgeltliche medizinische Leistungen in den Anwendungsbereich der Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr fallen. Die damit getroffene Grundentscheidung ist, wie sich in späteren Urteilen12 zeigte, nicht auf Erstattungssysteme wie das Luxemburger begrenzt, sondern hat prinzipiell auch Geltung für Sachleistungssysteme (wie das niederländische und deutsche) und für nationale Gesundheitsdienste (z.B. Vereinigtes Königreich und Spanien). Für die Arbeit des EuGH (wie auch nationaler Obergerichte) ist es wichtig, dass die verschiedenen Facetten und Implikationen einer Materie gleich bei der ersten Rechtssache zu einer neuen Frage auf dem Tisch liegen, auch wenn sie bei der konkreten Sache vermeintlich noch keine Rolle zu spielen scheinen. Der EuGH nimmt zwar nur zu den ihm vorgelegten Fragen Stellung. Dabei werden jedoch zwangsläufig auch Weichen für nachfolgende Rechtssachen gestellt. Deshalb ist es wertvoll, mit Hilfe von Stellungnahmen von Mitgliedstaaten, europäischen Institutionen wie der Kommission und anderen, Einblick in die verschiedenen Dimensionen eines Themas in den sehr unterschiedlichen Mitgliedstaaten zu erhalten, von denen im ersten Vorabentscheidungsersuchen oft nur ein Bruchteil sichtbar ist.
Besuch in Luxemburg
Am Ende meines Plädoyers für mehr selbstverständlichen und konstruktiven Umgang mit dem EuGH und seiner Rechtsprechung soll ein praktischer Hinweis stehen: Am Anfang jeder guten Zusammenarbeit steht meistens ein tatsächlicher Kontakt, bei dem man sich kennen lernen kann. Der EuGH bietet hierfür der Öffentlichkeit und insbesondere auch Gruppen von JuristInnen an, ihn zu besuchen. Er empfängt an seinem Sitz in Luxemburg jährlich Hunderte von Besuchergruppen, die durch den Besucherdienst der Abteilung Presse und Information des Gerichtshofs betreut werden. Diese Abteilung arrangiert nach Anmeldung13 und in Absprache ein kleines Programm, in dem regelmäßig eine Teilnahme an einer Verhandlung, zuvor eine Einführung in die zur Verhandlung anstehende Rechtssache und danach eventuell Gespräche mit JuristInnen aus den Kabinetten von RichterInnen/GeneralanwältInnen stehen. Dieses Angebot haben in der Vergangenheit beispielsweise einzelne Gerichtsbarkeiten wahrgenommen (z.B. Sozialgerichtsbarkeiten oder Arbeitsgerichtsbarkeiten verschiedener Bundesländer), ProfessorInnen mit ihren Studierenden, Zusammenschlüsse von AnwältInnen, RichterInnen von Bundesgerichten und MitarbeiterInnen aus Verwaltungen und Ministerien. Auch Verbände, wie z.B. der djb, könnten solch einen Besuch abstatten. Damit könnten Juristinnen die europäische Dimension noch stärker als bisher in die nationale Arbeitspraxis hineintragen.
Anmerkungen
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