Wie sozial ist unser Modell Europa?
Aktuelles aus der Rechtsetzung sowie aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
von Prof. Dr. Waltraud Hakenberg
Einführung
Die Frage nach dem „sozialen Modell Europas" ist nahezu eine philosophische. Welche Art von Gesellschaft wünschen sich die Menschen, die sich zur Europäischen Union zusammengeschlossen haben? Spiegelt die Realität diese Wünsche wider? Sind die Wünsche überhaupt realistisch/realisierbar? Muss das Modell notwendigerweise in 25 Mitgliedstaaten einheitlich sein? Oder reicht es, wenn große Linien harmonisiert sind? Wie können Juristen - auf unterschiedlichen Ebenen - einen Beitrag zur Verwirklichung einer sozialen Gesellschaft leisten?
Die Tatsache, dass wir nicht auf alle Fragen dieser Art eine schnelle Antwort parat haben, sollte uns nicht von der Reflexion abhalten, und Ziel dieses Einführungsreferates ist es, gewissermaßen den Rahmen für die anderen Beiträge abzustecken, die sich mit spezifischeren Fragestellungen im Rahmen der Dienstleistungs-Richtlinie1 auseinandersetzen.
Art. 2 des EG-Vertrages (nachstehend „EGV") spricht davon, dass es Aufgabe der Gemeinschaft ist, „ein hohes Maß an sozialem Schutz" zu fördern. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (nachstehend „Grundrechte-Charta"), deren Verbindlichkeit leider bislang begrenzt ist, enthält unter dem Titel „Solidarität" in Art. 27 ff. einen Katalog moderner sozialer Beteiligungsrechte. In Art. I-2 des geplanten Europäischen Verfassungsvertrages (nachstehend „EVV") wird die Solidarität als Wert der Union schlechthin bezeichnet; gemäß Art. I-3 EVV werden soziale Ausgrenzungen und Diskriminierungen begrenzt und die soziale Gerechtigkeit gefördert, und Art. III-117 EVV verbindet gar in der Art eines „magischen Viereckes" ein gleichermaßen hohes Niveau von Beschäftigung, sozialem Schutz, beruflicher Bildung und Gesundheitsschutz. Über all diesen Rechten steht die Menschenwürde, aus allen nationalen Verfassungstraditionen bekannt und in Art. 1 der Grundrechte-Charta definiert 2.
Die Europäische Union versteht sich damit als wettbewerbsfähige, aber auch als soziale Marktwirtschaft. Inwieweit dieser Spagat gelingt, und welche Rolle den jeweiligen Akteuren zukommt, soll nachfolgend in einer Rundschau in der Art konzentrischer Kreise beleuchtet werden.
Die Sozialpolitik im engeren Sinne
Die Sozialpolitik der Gemeinschaft im engeren Sinne, also die Maßnahmen zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeitskräfte, stellte zu Beginn der Europäischen Gemeinschaft („EG") in den 50er Jahren des vergangenen Jahrhunderts eher eine Randerscheinung dar. Nach der neoliberalen Auffassung, die damals vor allem von der Bundesrepublik vertreten wurde, würde sich die angestrebte Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Menschen ohnehin automatisch aus dem Gemeinsamen Markt mit seinen Produktivitätsverbesserungen ergeben, gesonderte Anstrengungen seien insoweit nicht notwendig. In anderen Ländern, darunter vor allem Frankreich, wurde das Thema unter dem Gesichtspunkt der sozialen Kosten diskutiert, die als künstliche Lasten den Wettbewerb beeinträchtigten und aus diesem Grund nivelliert werden müssten.
Entsprechend gelangte man zu einem Kompromiss, der in den ursprünglichen Fassungen der Art. 136-145 EGV formuliert war. Danach sollten die Mitgliedstaaten ihre Kompetenz hinsichtlich der Sozialpolitik im Grunde behalten; Angleichungen sollten nur erfolgen, wenn dies wirklich zur Marktregulierung notwendig erschien. Dies geschah dann allmählich ab den 70er Jahren, als Richtlinien erlassen wurden, die sich entweder mit der Gleichbehandlung der Geschlechter oder mit Rahmenbedingungen in punktuellen arbeits- und sozialrechtlichen Bereichen befassten.
Erst mit dem Maastrichter Vertrag 1993 und dann mit dem Amsterdamer Vertrag 1999 wurde die Sozialpolitik aufgewertet. Es dauerte jedoch noch bis zum Vertrag von Nizza 2003, bis die bis dahin überwiegend einstimmige Beschlussfassung zugunsten einer Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit aufgegeben und in Art. 137 EGV die Zusammenarbeit in sozialen Fragen intensiver geregelt wurde. Neu aufgenommen wurde damals auch die Konzeption einer relativ starken Einbindung der Sozialpartner, die darin besteht, dass Rechtsvorschriften unmittelbar zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen ausgehandelt werden können, was dann vom Gesetzgeber nur noch übernommen zu werden braucht3, oder die Förderung grenzüberschreitender Betriebsräte. Von der Richtlinie zur Arbeitnehmer-Entsendung wird sicherlich im Rahmen anderer Referate heute noch die Rede sein.
Diesen Detailregelungen steht als „großer Wurf" die Gleichbehandlungs-Richtlinie aus dem Jahre 20004 gegenüber, die nicht weniger als die „Schaffung eines allgemeinen Rahmens zur Bekämpfung der Diskriminierung wegen der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung in Beschäftigung und Beruf im Hinblick auf die Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung in den Mitgliedstaaten" bezweckt.
Selbst wenn trotz dieser Anstrengungen der europäischen Legislative von einem umfassend kodifizierten „europäischen Arbeits- und Sozialrecht", welches das nationale Recht vollinhaltlich überlagern würde, noch nicht ganz die Rede sein kann, so ist das Gewicht des europäischen Rechtes doch ganz stark zu spüren. Einen großen Beitrag dazu leistet auch der Europäische Gerichtshof („EuGH"). Seine in den letzten Jahrzehnten graduell anwachsende Rechtsprechung5 im Bereich der Verwirklichung der Gleichbehandlung von Frau und Mann im Arbeitsleben, etwa bei Teilzeitarbeit oder im Rahmen des Mutterschutzes, hat viel Kritik und Anfeindungen in manchen Kreisen der Mitgliedstaaten nach sich gezogen, wodurch schon belegt wird, dass sie tendenziell etwas „progressiver" ausgerichtet ist als der vorhandene nationale Standard! Doch auch bei der Interpretation von Richtlinien-Bestimmungen zum Schutz der Arbeitnehmerrechte, etwa bei Massenentlassungen oder anlässlich eines Betriebsüberganges, ist eine eher arbeitnehmerfreundliche Rechtsprechung des EuGH zu beobachten.
Die nationalen Gerichte sind gehalten, in Zweifelsfällen über den Inhalt der europäischen Rechtstexte mit dem EuGH zusammenzuarbeiten, wofür der Mechanismus des Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 234 EGV6 zur Verfügung steht. Die vom EuGH vorgegebene Auslegung ist dann von den nationalen Gerichten zu befolgen.
Aus der letzten Zeit sind aus dem Bereich des Arbeitsrechtes zu nennen etwa das Urteil Mangold7 zur Altersdiskriminierung. Hier ging es um das deutsche Hartz-IV-Gesetz, welches den Abschluss befristeter Arbeitsverträge mit Arbeitnehmern, die das 52. Lebensjahr vollendet haben, als zulässig erachtet, um diese Personengruppe für weitere Beschäftigungen attraktiv zu machen. Die Frage war, ob dies mit der europäischen Gleichbehandlungs-Richtlinie in Einklang steht oder nicht. Der EuGH stufte den Sachverhalt als Diskriminierung ein und sprach sich für die Aufgabe der nationalen Regelung aus8.
Von amerikanischer Seite muss sich der EuGH seit dieser Entscheidung sowie einer anderen über die Anwendung der Arbeitszeit-Richtlinie im Vereinigten Königreich9 das Etikett „European job killing machine" gefallen lassen10.
Ein weiteres Beispiel aus der neueren Zeit ist das klare Bekenntnis des EuGH zur Nicht-Diskriminierung weiblicher Arbeitskräfte im Urteil Sarkatzis Herrero11, wo es um den Zugang zur Beamtenlaufbahn nach einem Mutterschaftsurlaub ging. Allenthalben sehr bekannt sind des Weiteren die Urteile zur Arbeitszeit von Ärzten, insbesondere während des Bereitschaftsdienstes, die eine Lawine in der Organisationsstruktur der Krankenhäuser nach sich gezogen haben; aus Deutschland stammte hierzu vor allem der Fall Jaeger12.
Die Sozialpolitik im weiteren Sinne
Als Sozialpolitik im weiteren Sinne soll hier beispielhaft der Bereich der Gesundheitspolitik angesprochen werden. Die Gesundheitspolitik führt zwar in den europäischen Gesetzestexten ein gewisses Schattendasein, da sie gemäß Art. 152 EGV nicht zu den direkten Gemeinschaftskompetenzen zählt (was der EuGH in seinem berühmten Urteil über die Tabakwerbung13 dem insoweit etwas übereifrigen europäischen Gesetzgeber ins Gedächtnis hatte rufen müssen). Allerdings ist der Gesundheitsschutz vielfach in indirekter Weise präsent, indem er im Rahmen aller Grundfreiheiten als Rechtfertigungsgrund innerstaatlicher Maßnahmen angesehen wird14, oder Politiken wie dem Umweltrecht, von dem später noch die Rede sein wird, dem Agrarrecht oder dem Lebensmittelrecht zwangsläufig zugrunde liegt (man denke nur an die Lebensmittel-Hygiene-Skandale der letzten Jahre, denen wohl nur auf europäischer Ebene begegnet werden kann).
Im Bereich der Gesundheits-Dienstleistungen15 sind aus den letzten Jahren eine Reihe wichtiger Urteile des EuGH zu nennen, die die bis dahin mit Hilfe rigider Gesundheitssysteme total abgeschotteten nationalen Märkte durchlässig gemacht haben. Was mit den Urteilen Decker und Kohll16 zum Ersatz der Kosten einer im Ausland erworbenen Brille bzw. denjenigen eines Zahnarztbesuches in einem anderen Mitgliedstaaten begann, hat sich mittlerweile zu einer Situation gewandelt, in der stationäre Aufenthalte in anderen Mitgliedstaaten, die von der heimischen Gesundheitskasse finanziert werden, zur Tagesordnung zählen. Die Mitgliedstaaten, die sich dem zu Beginn mit Verve widersetzt hatten, haben mittlerweile die Vorteile hieraus erkannt: So behilft sich beispielsweise das chronisch notleidende englische Gesundheitssystem, welches manche Operationen erst nach monatelangen Wartezeiten möglich machen kann, mittlerweile mit dem raschen Angebot in deutschen Kliniken. Umgekehrt haben deutsche Patienten preisgünstige Zahn- und Kieferorthopädie-Behandlungen in östlichen Mitgliedstaaten entdeckt.
Zur Sozialpolitik im weiteren Sinne lässt sich auch die Beschäftigungspolitik zählen, deren Förderung und Koordinierung als eines der Vertragsziele in Art. 3 i) EGV genannt, in Art. 125-130 EGV näher ausgeführt ist. Gemäß Art. III-117 EVV soll die Beschäftigungspolitik sogar eine Seite des vorerwähnten „magischen Vierecks" ausmachen. Dass eine vernünftige Beschäftigungspolitik angesichts der gegenwärtigen wirtschaftlichen Situation schwierig zu realisieren ist und auch auf der europäischen Ebene keine Patentrezepte vorhanden sind, ist eine Tatsache, die sich nicht verdrängen lässt. Sogar dem EuGH selbst wurde vor kurzem vorgeworfen, mit der Nichtigerklärung der Baumwolle-Marktordnung17 für die Vernichtung eines großen Teils von landwirtschaftlichen Arbeitsplätzen verantwortlich zu sein.
Die Unionsbürgerschaft
Ein weiterer „konzentrischer Kreis", der im Kontext unseres europäischen Sozialmodells eine wichtige Rolle spielt, ist die europäische Unionsbürgerschaft - ein Konzept, welches den wenigsten Bürgern der Europäischen Union geläufig ist. Sie wurde 1993 in die Rechtstexte (Art. 17-22 EGV) aufgenommen und bietet Aussagen, die auf den ersten Blick eher nachrangig erscheinen, wie über das aktive und passive Wahlrecht der Bürger in ihrem Wohnsitzstaat, über ihren Schutz durch konsularische Vertretungen, und über die Möglichkeit, sich an einen europäischen Ombudsmann zu wenden. Das zusätzlich zu diesen Rechten in Art. 18 EGV angesprochene Freizügigkeitsrecht schien ursprünglich dem in Art. 39 ff. EGV sehr ausformulierten Kapitel über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer nichts hinzuzufügen bzw. wurde von Europarechtsexperten als überflüssig angesehen.
Dieser Eindruck der Nachrangigkeit sollte sich in der Folge als trügerisch herausstellen, denn die Unionsbürgerschaft hat sich mittlerweile durch die Rechtsprechung des EuGH zum Erfolgskonzept für sozialen Schutz schlechthin entwickelt. So hat der EuGH im Fall Zhu und Chen18 einem chinesischen Kind, welches in Irland zur Welt gebracht wurde und damit (wie von den Eltern geplant) automatisch die irische Staatsbürgerschaft erwarb, ein Freizügigkeitsrecht in alle anderen Mitgliedstaaten zugestanden, welches auch auf die Mutter des Kleinkindes ausgedehnt wurde, und später nach nationalem Recht auch auf den Vater, sodass die Familie nunmehr problemlos (wie geplant) in London leben kann.
Ein anderes Beispiel ist der Fall Bidar19, in dem die englischen Behörden verpflichtet wurden, einem französischen Studenten am Londoner University College dieselbe Beihilfe zu gewähren, die seine englischen Kommilitonen erhielten, und die aus einem vergünstigten Darlehen bzw. Stipendium zur Deckung der Unterhaltskosten besteht. Der Einwand, dass ein auf Dauer angelegter Aufenthalt im Studienland bei ausländischen Studenten nicht zu erwarten sei und deshalb eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt sei, wurde vom EuGH zurückgewiesen.
Eine ähnliche Orientierung beinhaltet das Urteil Trojani20. Der EuGH ermöglichte es damit einem französischen Staatsbürger, der in einem Heim der Heilsarmee in Brüssel lebt, Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums vom belgischen Staat zu erlangen. Damit wird deutlich, dass die Rechte aus der Unionsbürgerschaft gerade Bürgern offen stehen, die nicht am Arbeitsleben teilnehmen und damit den Freizügigkeitsvorschriften der Art. 39 ff. EGV nicht unterfallen können.
Der Bereich der Daseinsvorsorge
Ein weiterer Bereich, der im Rahmen der Betrachtung des gesellschaftlichen Modells Europa nicht unerwähnt bleiben kann, ist derjenige der „Daseinsvorsorge". Auch bekannt unter dem Stichwort „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse" stellt dieser Bereich eines der aktuellsten europarechtlichen Diskussions-Themen in Theorie und Praxis überhaupt dar.
Inwieweit Dienste wie Elektrizitäts-, Gas- und Wasserversorgung, aber auch solche von Post und Telekommunikation oder sogar die Müllabfuhr von Gemeinschaftsregelungen betroffen sind oder sein sollen, ist gegenwärtig Gegenstand zahlreicher Doktorarbeiten, aber auch Berichten der Tagespresse. Die Diskussion wird besonders interessant, wenn die Frage der Privatisierung staatlicher Netzmonopole (oder sogar diejenige ausländischer Aufkäufer der ursprünglich staatlichen Unternehmen) mit ihr verknüpft wird21. Besteht nämlich die Gefahr, dass das soziale Interesse, das ursprünglich hinter der Idee der Daseinsvorsorge des Staates für seine Bürger stand, damit auf der Strecke bleibt?
Der europarechtliche Ansatzpunkt liegt gegenwärtig in Art. 16 in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2 EGV, was von dem geplanten Art. III-122 der Europäischen Verfassung noch weiter konkretisiert wird im Hinblick darauf, dass derlei Dienste unter Beachtung ihrer „Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts" so ausgestaltet werden müssen, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können. Details hierzu sind bereits Gegenstand der Rechtsprechung des EuGH gewesen. So hat der EuGH z.B. im recht berühmten Urteil Altmark22 die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen im kommunalen Umfeld als vorrangig vor einer flächendeckenden europaweiten Ausschreibung im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe angesehen.
Die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse sind im Übrigen auch Gegenstand einer wichtigen gesetzgeberischen Initiative auf europäischer Ebene, einem „Weißbuch" der Kommission23#, dessen Ziel es ist, Dienstleistungen dieser Art mit dem freien Wettbewerb in Einklang zu bringen. In dem Weißbuch wird die Notwendigkeit der Dienste unterstrichen, und die Zielsetzung eines europäischen Sozialstaats wird ausdrücklich gleichrangig neben demjenigen des freien Wettbewerbs betont. Diese klare Akzentsetzung ist neu und wird allenthalben begrüßt.
Der Umweltschutz
Die Beurteilung des sozialen bzw. gesellschaftlichen Modells Europas kann nicht ohne einen Blick auf diejenigen Lebewesen bleiben, die mit uns diesen Planeten bewohnen. Art. III-121 EVV drückt dies - in für einen Gesetzestext selten eindringlicher Weise - aus, indem er Gesetzgeber und Gesetzesanwender aufruft, innerhalb der Gemeinschaftspolitiken „den Erfordernissen des Wohlergehens der Tiere als fühlende Wesen" in vollem Umfang Rechnung zu tragen24.
Derlei Orientierungen, die einer modernen Gesellschaft anstehen, sind relativ neu. Erstmalig im Jahre 1993 wurde der Umweltschutz in Art. 6 EGV als Querschnittspolitik definiert, die bei allen anderen Gemeinschaftspolitiken „zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung" einbezogen werden sollte. Dies wurde damals von vielen Stellen überschwänglich begrüßt, von anderen von vornherein mit dem Etikett der Augenwischerei versehen. Der Rückblick auf die (vergleichsweise kurze) Zeitspanne, die seitdem vergangen ist, zeigt eine Fülle begrüßenswerter Ansätze des europäischen Gesetzgebers, die von den groß angelegten Habitat-Richtlinien zu Details der Wasser- und Luftreinhaltung und des Meeresschutzes reichen.
Auch der EuGH hat mit dazu beigetragen, um, etwa im Urteil Preussen-Elektra25, bescheidene Anfänge der Windkraftnutzung vor der übermächtigen Industrie herkömmlicher Energien in Schutz zu nehmen, oder um sich um eine vernünftige Meeresbefischung26 oder die von Ausrottung bedrohten Arten27 zu kümmern.
Dies ändert nichts daran, dass der gemeinsame Markt mit seiner Geschwindigkeit des Warenaustausches vielfach selbst Ursache von Umweltbelastungen ist. Man denke nur an den Schwerlastverkehr in Europa, der seine Sättigungsgrenze überschritten hat. Die Auseinandersetzungen zwischen der Republik Österreich und der Europäischen Kommission über Brenner-Maut28 und Ökopunkte für Lastkraftwagen29 zeugen davon.
Dass Umweltpolitik mittlerweile nur noch auf der globalisierten europäischen Ebene sinnvoll betrieben werden kann, ist evident und wird wohl auch von allen Mitgliedstaaten so akzeptiert. Die große Anzahl von Vertragsverletzungsverfahren wegen Nicht-Umsetzung von Richtlinien aus dem Umweltbereich ist mehr ein Indikator für die Eindringlichkeit des Anliegens und weniger eine Dokumentation des Versagens. Umgekehrt hat die im Jahre 2004 erfolgte Ost-Erweiterung um zehn neue Mitgliedstaaten sichtbar gemacht, dass es nicht der kleinste gemeinsame Nenner sein kann, der als künftige Richtschnur des europäischen Gesetzgebers auf diesem Gebiet dienen kann.
Schluss
Kommen wir zurück zu den Menschen. Lassen Sie mich zum Schluss erwähnen, dass vor kurzem auf der Ebene des Europäischen Gerichtshofes ein institutioneller Schritt vollzogen wurde, der der Hinwendung zu einem modernen Sozialmodell zumindest auch dient, ein Schritt, den ich sozusagen persönlich verkörpere.
Vor etwa einem Jahr hat das erste europäische Gericht seine Tätigkeit aufgenommen, welches sich nur mit Menschen zu beschäftigen hat, genauer gesagt mit den sozialen Rechten von Beamten/Angestellten/Anstellungsbewerbern der europäischen Institutionen. Unser „Gericht für den öffentlichen Dienst der EU"30 ist die erste der im System der Gemeinschaftsgerichtsbarkeit vorgesehenen spezialisierten „Gerichtlichen Kammern", die im Vertrag von Nizza 2003 vorgezeichnet wurden (s. Art. 225 a EGV). Das neue Gericht versteht sich, über seine Rolle als Schlichter in beamten- bzw. arbeitsrechtlichen Streitigkeiten hinaus, als Glied einer Kette der Entwicklung, dem sozialen Element auf europäischer Ebene einen noch größeren Stellenwert einzuräumen. Prinzipien wie diejenigen der Gleichbehandlung und der Solidarität, wie sie in Art. 20 ff. und 27 ff. der Europäischen Grundrechte-Charta verankert sind, spielen hierbei eine zentrale Rolle.
Die etwa 50.000 Personen, die unsere Gerichtsbarkeit in Anspruch nehmen können, stehen (selbst wenn sie überwiegend in Brüssel oder Luxemburg wohnen!) stellvertretend für ihre Länder und Traditionen und stellen damit praktisch einen „Mikrokosmos" schlechthin für das Zusammenleben der europäischen Bürger dar, mit allen Höhen und Tiefen, die damit notwendigerweise einhergehen.
Lassen Sie uns wünschen, dass auch in unserem „Makrokosmos" der Europäischen Union, der demnächst knapp 500 Millionen Bürger umfassen wird, und der ebenfalls von hohen und tiefen Wellen gleichermaßen geschüttelt wird, Gleichbehandlung und Solidarität ihren Wert nicht verlieren.
Anmerkungen